Ferill 864. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
154. löggjafarþing 2023–2024.
Þingskjal 1290 — 864. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á ýmsum lögum vegna endurskoðunar örorkulífeyriskerfis almannatrygginga.
Frá félags- og vinnumarkaðsráðherra.
I. KAFLI
Breyting á lögum um almannatryggingar, nr. 100/2007.
1. gr.
a. 14. tölul. orðast svo: Þjónustuaðili: Tilgreindir fagaðilar sem starfa á grundvelli laga við að veita þjónustu í tengslum við endurhæfingu og mynda kerfisbundna heild á landsvísu eða einn fagaðili sem veitir þjónustu á landsvísu.
b. Við bætist nýr töluliður, svohljóðandi: Samþætt sérfræðimat: Staðlað mat á getu einstaklinga til virkni á vinnumarkaði þar sem færni, fötlun og heilsa viðkomandi er metin heildrænt.
2. gr.
a. Á eftir orðinu „almannatrygginga“ í 1. mgr. kemur: sjúkra- og endurhæfingargreiðslur.
b. 2. mgr. orðast svo:
Lífeyristryggingar taka til ellilífeyris, örorkulífeyris, hlutaörorkulífeyris, aldursviðbótar og barnalífeyris.
3. gr.
a. (24. gr.)
Örorkulífeyrir.
Umsækjendur um örorkulífeyri skulu vera 18 ára eða eldri en ekki hafa náð ellilífeyrisaldri eins og hann er ákveðinn skv. 1. mgr. 16. gr. og vera tryggðir hér á landi, sbr. I. kafla. Umsækjendur um örorkulífeyri skulu enn fremur uppfylla a.m.k. eitt eftirfarandi skilyrða:
a. hafa verið tryggðir hér á landi samfellt a.m.k. þrjú síðustu árin áður en niðurstaða samþætts sérfræðimats skv. 1. mgr. lá fyrir,
b. hafa verið tryggðir hér á landi við 18 ára aldur og niðurstaða samþætts sérfræðimats skv. 1. mgr. hefur legið fyrir frá 18 ára aldri,
c. hafa verið tryggðir hér á landi samfellt síðustu 12 mánuði áður en niðurstaða samþætts sérfræðimats skv. 1. mgr. lá fyrir og hafa áður annaðhvort verið tryggðir hér á landi í a.m.k. 20 ár eftir 16 ára aldur eða að lágmarki fimm ár eftir 16 ára aldur enda hafi þá búseta erlendis eftir 16 ára aldur ekki staðið lengur en í fimm ár.
Full réttindi ávinnast nemi tryggingatímabil a.m.k. 40 almanaksárum frá 16 ára aldri til ellilífeyrisaldurs.
Sé ekki um full réttindi að ræða reiknast örorkulífeyrir í hlutfalli við áunnin tryggingatímabil umsækjanda frá 16 ára aldri fram til þess tíma að niðurstaða samþætts sérfræðimats skv. 1. mgr. liggur fyrir. Við tryggingatímabilið skal bæta tímabilinu sem reiknast frá þeim tíma sem samþætt sérfræðimat skv. 1. mgr. liggur fyrir og fram til ellilífeyrisaldurs, sbr. þó 4. mgr. 56. gr.
Tekið skal tillit til trygginga-, starfs- eða búsetutímabila sem lokið er samkvæmt löggjöf annars samningsríkis, að því marki sem nauðsynlegt er og í samræmi við nánari ákvæði gagnkvæms milliríkjasamnings, sbr. 59. gr., enda hafi umsækjandi verið tryggður samkvæmt lögum þessum í a.m.k. eitt ár.
Fullur örorkulífeyrir skal vera 4.560.000 kr. á ári. Fjárhæð örorkulífeyris skal lækka um 45% af eigin tekjum lífeyrisþega umfram frítekjumörk skv. 30. gr. uns greiðslur falla niður. Uppfylli lífeyrisþegi jafnframt skilyrði fyrir greiðslu aldursviðbótar skv. 29. gr. og/eða heimilisuppbótar samkvæmt lögum um félagslega aðstoð skal samanlögð fjárhæð greiðslna lækka um 45% af tekjum lífeyrisþega umfram frítekjumörk skv. 30. gr.
Fjárhæð örorkulífeyris skv. 6. mgr. reiknast samkvæmt réttindahlutfalli eins og það er ákvarðað skv. 3. og 4. mgr.
Tryggingastofnun gefur út örorkuskírteini til þeirra sem uppfylla skilyrði 1. mgr. og eru jafnframt sjúkratryggðir samkvæmt lögum um sjúkratryggingar.
b. (25. gr.)
Hlutaörorkulífeyrir.
Umsækjendur um hlutaörorkulífeyri skulu vera 18 ára eða eldri en ekki hafa náð ellilífeyrisaldri eins og hann er ákveðinn skv. 1. mgr. 16. gr. og vera tryggðir hér á landi, sbr. I. kafla. Umsækjendur um hlutaörorkulífeyri skulu enn fremur uppfylla a.m.k. eitt eftirfarandi skilyrða:
a. hafa verið tryggðir hér á landi samfellt a.m.k. þrjú síðustu árin áður en niðurstaða samþætts sérfræðimats skv. 1. mgr. lá fyrir,
b. hafa verið tryggðir hér á landi við 18 ára aldur og niðurstaða samþætts sérfræðimats skv. 1. mgr. hefur legið fyrir frá 18 ára aldri,
c. hafa verið tryggðir hér á landi samfellt síðustu 12 mánuði áður en niðurstaða samþætts sérfræðimats skv. 1. mgr. lá fyrir og hafa áður annaðhvort verið tryggðir hér á landi í a.m.k. 20 ár eftir 16 ára aldur eða að lágmarki fimm ár eftir 16 ára aldur enda hafi þá búseta erlendis eftir 16 ára aldur ekki staðið lengur en í fimm ár.
Full réttindi ávinnast nemi tryggingatímabil a.m.k. 40 almanaksárum frá 16 ára aldri til ellilífeyrisaldurs.
Sé ekki um full réttindi að ræða reiknast hlutaörorkulífeyrir í hlutfalli við áunnin tryggingatímabil umsækjanda frá 16 ára aldri fram til þess tíma að niðurstaða samþætts sérfræðimats skv. 1. mgr. liggur fyrir í fyrsta sinn. Við tryggingatímabilið skal bæta tímabilinu sem reiknast frá þeim tíma sem samþætt sérfræðimat liggur fyrir í fyrsta sinn og fram til ellilífeyrisaldurs, sbr. þó 4. mgr. 56. gr.
Tekið skal tillit til trygginga-, starfs- eða búsetutímabila sem lokið er samkvæmt löggjöf annars samningsríkis, að því marki sem nauðsynlegt er og í samræmi við nánari ákvæði gagnkvæms milliríkjasamnings, sbr. 59. gr., enda hafi umsækjandi verið tryggður samkvæmt lögum þessum í a.m.k. eitt ár.
Fullur hlutaörorkulífeyrir skal vera 3.420.000 kr. á ári. Fjárhæð hlutaörorkulífeyris skal lækka um 45% af eigin tekjum lífeyrisþega umfram frítekjumörk skv. 30. gr. uns greiðslur falla niður. Uppfylli lífeyrisþegi jafnframt skilyrði fyrir greiðslu aldursviðbótar skv. 29. gr. og/eða heimilisuppbótar samkvæmt lögum um félagslega aðstoð skal samanlögð fjárhæð greiðslna lækka um 45% af tekjum lífeyrisþega umfram frítekjumörk skv. 30. gr.
Fjárhæð hlutaörorkulífeyris skv. 6. mgr. reiknast samkvæmt réttindahlutfalli eins og það er ákvarðað skv. 3. og 4. mgr.
Hafi hlutaörorkulífeyrisþegi ekki fengið starf við hæfi með aðstoð Vinnumálastofnunar að lokinni 24 mánaða atvinnuleit frá þeim tíma sem greiðslur hlutaörorkulífeyris hófust getur hann óskað eftir samþættu sérfræðimati að nýju.
Tryggingastofnun gefur út örorkuskírteini til þeirra sem uppfylla skilyrði 1. mgr. og eru jafnframt sjúkratryggðir samkvæmt lögum um sjúkratryggingar.
c. (26. gr.)
Samþætt sérfræðimat.
Áður en til samþætts sérfræðimats kemur skal endurhæfing eða viðurkennd meðferð sem hefur það að markmiði að stuðla að aukinni færni til atvinnuþátttöku að fullu eða að hluta vera fullreynd. Þó er Tryggingastofnun heimilt að víkja frá því skilyrði ef það er bersýnilega óþarft að mati stofnunarinnar.
Við framkvæmd samþætts sérfræðimats skal Tryggingastofnun byggja á fyrirliggjandi gögnum um færni umsækjanda til atvinnuþátttöku og árangur endurhæfingar eftir því sem við á. Þá skal stofnunin afla annarra nauðsynlegra gagna og upplýsinga eftir því sem við á, þ.m.t. viðkvæmra persónuupplýsinga, og óska eftir umsögnum sérfræðinga ef þörf er á.
d. (27. gr.)
Sjúkra- og endurhæfingargreiðslur.
Skilyrði greiðslna er að fyrir liggi endurhæfingaráætlun eða staðfesting á viðurkenndri meðferð sem styður við markmið skv. 1. mgr. frá þeim þjónustuaðila sem veitir einstaklingi þjónustu eða í umboði þjónustuaðilans. Sá þjónustuaðili sem veitir einstaklingi þjónustu skal tryggja að áætlunin taki mið af þörfum einstaklings hverju sinni í tengslum við endurhæfingu hans. Endurhæfingaráætlun getur verið heilbrigðistengd, starfstengd eða samsett af hvoru tveggja.
Þrátt fyrir skilyrði 1. mgr. um þátttöku einstaklings í viðurkenndri meðferð eða endurhæfingu er heimilt að greiða sjúkra- og endurhæfingargreiðslur þegar viðkomandi bíður eftir því að fá meðferð eða að endurhæfing hefjist. Sama á við komi heilsubrestur viðkomandi í veg fyrir að fyrirhuguð meðferð eða endurhæfing geti hafist. Skilyrði er að fyrir liggi staðfesting frá þeim þjónustuaðila sem veitir einstaklingi þjónustu um að viðkomandi verði talinn fær um að hefja eða komist að í viðurkennda meðferð eða endurhæfingu innan nánar tiltekins tíma. Skal Tryggingastofnun reglubundið og ekki sjaldnar en á sex mánaða fresti fara yfir stöðu máls viðkomandi og eftir atvikum óska frekari upplýsinga.
Umsækjandi um sjúkra- og endurhæfingargreiðslur skal vera 18 ára eða eldri en ekki hafa náð ellilífeyrisaldri eins og hann er ákveðinn skv. 1. mgr. 16. gr., vera tryggður hér á landi, sbr. I. kafla, og hafa verið tryggður hér á landi a.m.k. 12 síðustu mánuðina áður en til greiðslna getur komið, nema annað leiði af milliríkjasamningum. Heimilt er að taka tillit til trygginga-, starfs- eða búsetutímabila sem lokið er samkvæmt löggjöf annars samningsríkis, að því marki sem nauðsynlegt er til að fullnægja 12 mánaða skilyrði 1. málsl. og í samræmi við nánari ákvæði gagnkvæms milliríkjasamnings, sbr. 59. gr. Enn fremur er það skilyrði að viðkomandi eigi ekki rétt eða hafi fullnýtt rétt sinn til launa í forföllum vegna veikinda samkvæmt kjarasamningum eða ráðningarsamningi og greiðslna úr sjúkrasjóðum stéttarfélaga.
Heimilt er að greiða sjúkra- og endurhæfingargreiðslur í allt að 60 mánuði en þó að hámarki í 12 mánuði í senn. Heimilt er að framlengja greiðslutímabilið um allt að 24 mánuði ef um er að ræða einstakling í mjög viðkvæmri stöðu sem vegna fjölþætts vanda er talinn þarfnast frekari viðurkenndrar meðferðar eða endurhæfingar. Þá er auk þess heimilt að greiða sjúkra- og endurhæfingargreiðslur í allt að þrjá mánuði eftir að endurhæfingu lýkur, að því tilskildu að greiðsluþegi sé skráður í atvinnuleit hjá Vinnumálastofnun eða öðrum þjónustuaðila og samþætt sérfræðimat liggi ekki fyrir sem sýni getu til virkni á vinnumarkaði 50% eða minni.
Greiðslur vegna endurtekins heilsubrests vegna sama sjúkdóms, slyss eða áfalls sem talinn er geta haft áhrif á getu einstaklings til virkni á vinnumarkaði, sbr. 1. mgr., teljast til sama greiðslutímabils. Þegar svo stendur á getur nýtt greiðslutímabil fyrst hafist ef a.m.k. þrjú ár eru liðin frá síðustu greiðslu, enda séu önnur skilyrði laga þessara uppfyllt. Ef um er að ræða langvarandi eða alvarlegan heilsubrest sem er afleiðing af öðrum sjúkdómi, slysi eða áfalli og er talinn geta haft áhrif á getu einstaklings til virkni á vinnumarkaði, sbr. 1. mgr., getur nýtt greiðslutímabil þegar hafist, enda séu önnur skilyrði laga þessara uppfyllt.
Fullar sjúkra- og endurhæfingargreiðslur skulu vera 4.560.000 kr. á ári. Fjárhæð sjúkra- og endurhæfingargreiðslna skal lækka um 45% af eigin tekjum greiðsluþega umfram frítekjumörk skv. 30. gr. uns greiðslur falla niður. Uppfylli greiðsluþegi jafnframt skilyrði fyrir greiðslu heimilisuppbótar samkvæmt lögum um félagslega aðstoð skal samanlögð fjárhæð greiðslna lækka um 45% af tekjum greiðsluþega umfram frítekjumörk skv. 30. gr.
e. (28. gr.)
Þjónustugátt.
Tryggingastofnun skal halda skrá um lýsigögn yfir upplýsingar sem fara um þjónustugáttina og tilgreindir þjónustuaðilar geta nýtt til þess að sækja frumgögn. Stofnuninni ber að tryggja að lýsigögnin sem fara um gáttina séu varðveitt á öruggan hátt þannig að þau glatist ekki og séu eingöngu aðgengileg þeim sem þurfa á þeim að halda til þess að geta uppfyllt skyldur sínar samkvæmt lögum þessum og ákvæðum annarra laga sem þjónustuaðilar starfa eftir auk samninga þeirra á milli um samstarf á sviði endurhæfingar, sbr. 55. gr. a.
f. (29. gr.)
Aldursviðbót.
Full fjárhæð aldursviðbótar skal vera 360.000 kr. á ári. Full fjárhæð greiðist þeim sem voru 18–24 ára þegar annaðhvort skilyrði fyrir sjúkra- og endurhæfingargreiðslum voru fyrst uppfyllt eða þegar niðurstaða samþætts sérfræðimats lá fyrst fyrir um að geta umsækjanda til virkni á vinnumarkaði væri metin 50% eða minni. Fjárhæð aldursviðbótar lækkar um 5% fyrir hvert ár eftir það og greiðist aldursviðbót ekki hafi umsækjandi fyrst uppfyllt framangreind skilyrði við 44 ára aldur eða síðar.
Um útreikning á fjárhæð aldursviðbótar vegna tekna og réttindahlutfalls fer skv. 24., 25. og 30. gr.
g. (30. gr.)
Tekjugrunnur.
Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. skulu eftirfarandi tekjur ekki teljast til tekna:
1. Greiðslur samkvæmt lögum þessum, lögum um félagslega aðstoð og virknistyrkur samkvæmt lögum um vinnumarkaðsaðgerðir.
2. Fjárhagsaðstoð sveitarfélaga.
3. Greiðslur úr viðbótarlífeyrissparnaði.
4. Lífeyrir almannatrygginga frá ríkjum sem Ísland hefur gert samninga við, í samræmi við nánari ákvæði samninganna, sbr. 58., 59. og 64. gr.
Við útreikning örorkulífeyris skv. 24. gr. skal greiðsluþegi hafa almennt frítekjumark sem nemur 1.200.000 kr. á ári.
Við útreikning hlutaörorkulífeyris skv. 25. gr. skal greiðsluþegi hafa almennt frítekjumark sem nemur 1.200.000 kr. á ári. Þá skal greiðsluþegi hafa sérstakt frítekjumark vegna atvinnutekna sem nemur 3.000.000 kr. á ári.
Við útreikning sjúkra- og endurhæfingargreiðslna skv. 27. gr. skal greiðsluþegi hafa almennt frítekjumark sem nemur 480.000 kr. á ári. Þá skal sjúkra- og endurhæfingargreiðsluþegi hafa sérstakt frítekjumark vegna atvinnutekna sem nemur 1.920.000 kr. á ári.
Tekjur maka greiðsluþega hafa ekki áhrif á útreikning greiðslna. Þó skulu fjármagnstekjur skiptast til helminga milli hjóna við útreikning greiðslna. Skiptir ekki máli hvort hjónanna er eigandi þeirra eigna sem mynda tekjurnar eða hvort um séreign eða hjúskapareign er að ræða.
Við útreikning örorkulífeyris er ráðherra heimilt að hækka tekjugrunn þeirra lífeyrisþega sem fengið hafa eingreiðslu skaðabóta vegna örorku að frádregnum áætluðum örorkulífeyri til framtíðar frá Tryggingastofnun.
Tryggingastofnun er heimilt, að ósk lífeyrisþega, að dreifa eigin tekjum lífeyrisþegans sem stafa af fjármagnstekjum sem leystar hafa verið út í einu lagi á allt að 10 ár. Ekki er heimilt að dreifa slíkum tekjum oftar en einu sinni á hverju tíu ára tímabili.
h. (31. gr.)
Reglugerðarheimild.
4. gr.
a. Í stað orðsins „lífeyrisþegi“ í 1. málsl. 1. mgr. kemur: einstaklingur sem fær greiðslur skv. III. eða IV. kafla.
b. Í stað orðsins „lífeyrisþega“ í 1. málsl. 3. mgr. kemur: einstaklingi.
c. Í stað orðsins „lífeyrisþegi“ í 4. mgr. kemur: greiðsluþegi.
5. gr.
a. Í stað orðsins „lífeyrisþegi“ í 1. málsl. kemur: einstaklingur sem fær greiðslur skv. III. eða IV. kafla.
b. Í stað orðsins „lífeyrisþegi“ í 2. og 4. málsl. kemur: greiðsluþegi.
6. gr.
a. Í stað orðanna „er örorkulífeyrisþegi“ í 1. málsl. kemur: fær greiðslur skv. IV. kafla.
b. Í stað orðsins „örorkulífeyrisþegar“ í 2. málsl. kemur: fá greiðslur skv. IV. kafla.
7. gr.
a. Eftirfarandi breytingar verða á 1. mgr.:
1. Í stað orðsins „sýslumaður“ kemur: sýslumenn.
2. Í stað orðanna „Lánasjóður íslenskra námsmanna“ kemur: þjónustuaðili sem ber ábyrgð á viðurkenndri meðferð eða endurhæfingaráætlun, sjúkratryggingastofnunin, Húsnæðis- og mannvirkjastofnun, Menntasjóður námsmanna.
3. Í stað orðsins „rafrænum“ kemur: stafrænum.
b. 2. mgr. orðast svo:
Þá skulu Tryggingastofnun og þjónustuaðilar skiptast á upplýsingum að því marki sem þær eru nauðsynlegar við framkvæmd laga þessara.
8. gr.
9. gr.
a. Við 1. málsl. bætist: nema það sé bersýnilega ónauðsynlegt að mati Tryggingastofnunar.
b. Í stað orðanna „greiddan örorkulífeyri“ í 2. málsl. kemur: greiðslur skv. IV. kafla.
10. gr.
Samstarf við þjónustuaðila.
Til að Tryggingastofnun sé unnt að gegna skyldum sínum skv. 1. mgr. skal stofnunin, þegar það á við, miðla nauðsynlegum upplýsingum til þjónustuaðila í gegnum sameiginlega þjónustugátt aðilanna og stofnunarinnar, sbr. 28. gr., þ.m.t. þeim sem viðkvæmar geta talist, svo sem heilsufarsupplýsingum, og upplýsingum um félagslegar aðstæður þess einstaklings sem í hlut á hverju sinni. Tryggingastofnun ber að upplýsa hlutaðeigandi einstaklinga um fyrirhugaða vinnslu persónuupplýsinga í samræmi við 2. mgr. 17. gr. laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018.
11. gr.
12. gr.
13. Þeir sem uppfylla skilyrði fyrir greiðslu örorkulífeyris 31. ágúst 2025 skulu fá greiðslur samkvæmt ákvæðum laga þessara sem gilda frá 1. september 2025 en í samræmi við örorkumat sem var í gildi 31. ágúst 2025 óháð gildistíma þess. Örorkulífeyrisþegum er heimilt að óska eftir mati á getu til virkni á vinnumarkaði samkvæmt samþættu sérfræðimati frá og með 1. september 2025 og fellur eldra mat úr gildi þegar hið nýja mat liggur fyrir og ákvarðast greiðslur þá á grundvelli þess.
14. Þeir sem uppfylla skilyrði fyrir greiðslu örorkustyrks 31. ágúst 2025 skulu fá greiðslur samkvæmt ákvæðum laga þessara sem voru í gildi 31. ágúst 2025 en í samræmi við örorkumat það sem þá var í gildi óháð gildistíma þess. Greiðsluþegum er heimilt að óska eftir mati á getu til virkni á vinnumarkaði samkvæmt samþættu sérfræðimati frá og með 1. september 2025 og fellur eldra mat úr gildi þegar hið nýja mat liggur fyrir og ákvarðast greiðslur þá á grundvelli þess.
15. Þeir sem uppfylla skilyrði fyrir greiðslu endurhæfingarlífeyris samkvæmt lögum um félagslega aðstoð 31. ágúst 2025 skulu fá sjúkra- og endurhæfingargreiðslur samkvæmt lögum þessum frá 1. september 2025 í samræmi við þá endurhæfingaráætlun sem var í gildi 31. ágúst 2025.
16. Við útreikning örorkulífeyris frá og með 1. september 2025 skal Tryggingastofnun gera samanburð á greiðslum til þeirra örorkulífeyrisþega sem fá greiddan örorkulífeyri ásamt sérstakri uppbót á lífeyri samkvæmt þágildandi 2. mgr. 9. gr. laga um félagslega aðstoð vegna framfærslu 31. ágúst 2025 við greiðslur eins og þær verða frá 1. september 2025. Skal stofnunin bera saman annars vegar fjárhæð sem nemur hámarksfjárhæð sérstakrar uppbótar á lífeyri vegna framfærslu samkvæmt þágildandi 2. mgr. 9. gr. laga um félagslega aðstoð, auk 50% af greiðslurétti aldursviðbótar og 5% tekjutryggingar viðkomandi örorkulífeyrisþega samkvæmt þágildandi ákvæðum laga þessara, hvoru tveggja margfaldað með réttindahlutfalli hans, í samræmi við reglur sem voru í gildi 31. ágúst 2025, að frádregnum 65% þeirra tekna sem örorkulífeyrisþegi aflar sér á tímabili útreiknings, og hins vegar samanlagða fjárhæð örorkulífeyris, heimilisuppbótar og aldursviðbótar samkvæmt þeim reglum sem gilda frá 1. september 2025. Ef örorkulífeyrisþegi fær ekki greidda heimilisuppbót í samræmi við 8. gr. laga um félagslega aðstoð samkvæmt þeim reglum sem gilda frá 1. september 2025 skal við samanburð nota lægri hámarksfjárhæð samkvæmt þágildandi 2. mgr. 9. gr. laga um félagslega aðstoð samkvæmt þeim reglum sem voru í gildi 31. ágúst 2025. Ef örorkulífeyrisþegi fær greidda heimilisuppbót skal nota hærri hámarksfjárhæð þess ákvæðis. Leiði samanburðurinn í ljós að fjárhæð samkvæmt eldri ákvæðum er hærri en fjárhæð greiðslna örorkulífeyrisþega frá 1. september 2025 og að uppfylltu skilyrði 2. mgr. 1. gr. laga um félagslega aðstoð skal stofnunin greiða örorkulífeyrisþega mismuninn.
17. Lög þessi skulu endurskoðuð fyrir 1. september 2030. Við þá endurskoðun verði horft til reynslunnar af breyttu fyrirkomulagi þjónustu og greiðslna, m.a. tölulegum upplýsingum, viðhorfum notenda og framvindu mála innan stjórnsýslunnar.
Ráðherra skal fyrir árslok 2026 skipa starfshóp þriggja til fimm sérfræðinga sem greini áhrifin og meti hvort markmiðin með þeim kerfisbreytingum sem lög þessi fela í sér hafi náð fram að ganga. Starfshópurinn skal skila skýrslu til ráðherra eigi síðar en 31. desember 2029 þar sem fjallað verði m.a. um innleiðingu laganna, áhrif þeirra á einstaka hópa, þróun útgjalda einkum vegna nýrra greiðsluflokka og árangur af samstarfi þjónustuaðila. Starfshópurinn getur lagt fram tillögur til úrbóta ef svo ber undir.
II. KAFLI
Breyting á lögum um félagslega aðstoð, nr. 99/2007.
13. gr.
14. gr.
Heimilt er, ef sérstakar aðstæður eru fyrir hendi, að greiða maka elli- eða örorkulífeyrisþega makabætur sem nema 228.000 kr. á mánuði. Jafnframt er heimilt, ef sérstakar aðstæður eru fyrir hendi, að greiða öðrum sem halda heimili með elli- eða örorkulífeyrisþega umönnunarbætur. Ráðherra er heimilt að setja reglugerð um nánari framkvæmd þessa ákvæðis.
15. gr.
16. gr.
a. Í stað orðsins „lífeyrisþega“ í 1. mgr. kemur: greiðsluþega.
b. 3. mgr. 8. gr. orðast svo:
Full heimilisuppbót til einstaklings sem fær greiðslur skv. IV. kafla laga um almannatryggingar, nr. 100/2007, skal vera 684.000 kr. á ári. Um útreikning heimilisuppbótar vegna tekna fer skv. 24., 25., 27. og 30. gr. þeirra laga og um útreikning heimilisuppbótar til örorkulífeyrisþega vegna búsetu fer skv. 24. gr. sömu laga.
17. gr.
a. Eftirfarandi breytingar verða á 1. mgr.:
1. Í stað orðanna „lífeyrisþega uppbót á lífeyri“ í 1. málsl. kemur: ellilífeyrisþega og einstaklingi sem fær greiðslur skv. IV. kafla laga um almannatryggingar uppbót.
2. Í stað orðsins „lífeyrisþegi“ í 2. málsl. kemur: greiðsluþegi.
b. 2. og 4. mgr. falla brott.
c. Fyrirsögn greinarinnar orðast svo: Uppbætur vegna kostnaðar.
18. gr.
a. Eftirfarandi breytingar verða á 1. málsl. 1. mgr.:
1. Orðið „örorkustyrkþega“ í fellur brott.
2. Í stað orðsins „bótaþega“ kemur: greiðsluþega.
3. Í stað orðsins „bótaþegi“ kemur: hann.
b. Í stað orðanna „elli- eða örorkulífeyrisþegi og örorkustyrkþegar“ í 2. mgr. kemur: ellilífeyrisþegi eða einstaklingur sem fær greiðslur skv. IV. kafla laga um almannatryggingar, nr. 100/2007.
c. Fyrirsögn greinarinnar orðast svo: Greiðslur vegna bifreiðakostnaðar.
III. KAFLI
Breyting á lögum um vinnumarkaðsaðgerðir, nr. 55/2006.
19. gr.
20. gr.
21. gr.
a. Eftirfarandi breytingar verða á 1. mgr.:
1. Orðið „og“ í e-lið fellur brott.
2. Við bætist nýr stafliður, svohljóðandi: stuðningur við atvinnuleitendur sem eiga rétt á hlutaörorkulífeyri á grundvelli laga um almannatryggingar, sbr. 16. gr.
b. 4. mgr. orðast svo:
Vinnumálastofnun er heimilt að gera samninga við fyrirtæki eða stofnanir um greiðslu styrks til þeirra vegna ráðningar atvinnuleitanda sem á rétt á örorkulífeyri, hlutaörorkulífeyri eða sjúkra- og endurhæfingargreiðslum á grundvelli laga um almannatryggingar. Ráðherra skal setja reglugerð þar sem nánar er kveðið á um vinnusamninga skv. 1. málsl., þ.m.t. þau skilyrði sem þurfa að vera uppfyllt og fjárhæðir styrkja.
22. gr.
Samstarf þjónustuaðila.
Til að Vinnumálastofnun sé unnt að gegna skyldum sínum skv. 1. mgr. skal stofnunin, þegar það á við, miðla nauðsynlegum upplýsingum til annarra þjónustuaðila í gegnum sameiginlega þjónustugátt kerfanna og Tryggingastofnunar, sbr. 28. gr. laga um almannatryggingar, nr. 100/2007, þ.m.t. þeim sem viðkvæmar geta talist, svo sem heilsufarsupplýsingum, og upplýsingum um félagslegar aðstæður þess einstaklings sem í hlut á hverju sinni. Vinnumálastofnun ber að upplýsa hlutaðeigandi einstaklinga um fyrirhugaða vinnslu persónuupplýsinga í samræmi við 2. mgr. 17. gr. laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018.
23. gr.
a. (16. gr.)
Virknistyrkur.
Skilyrði fyrir virknistyrk skv. 1. mgr. er að atvinnuleitandi eigi rétt á hlutaörorkulífeyri á grundvelli laga um almannatryggingar, sé búsettur og með skráð lögheimili sem og staddur hér á landi og uppfylli eftirtalin skilyrði um virka atvinnuleit:
a. hefur frumkvæði að starfsleit og er reiðubúinn, án sérstaks fyrirvara, að taka hvert það starf sem greitt er fyrir í samræmi við gildandi lög og kjarasamninga og honum er unnt að gegna í ljósi getu hans til virkni á vinnumarkaði,
b. á ekki rétt á launum eða öðrum greiðslum í tengslum við störf á vinnumarkaði þann tíma sem hann er í virkri atvinnuleit,
c. hefur vilja og getu til að taka þátt í vinnumarkaðsúrræðum sem standa honum til boða,
d. er reiðubúinn að veita Vinnumálastofnun nauðsynlegar upplýsingar til að stofnunin geti gefið honum kost á þátttöku í viðeigandi vinnumarkaðsúrræðum og aukið líkur á að hann fái starf á vinnumarkaði.
Fjárhæð virknistyrks skal nema mismun hlutaörorkulífeyris skv. 6. mgr. 25. gr. laga um almannatryggingar, nr. 100/2007, og örorkulífeyris skv. 6. mgr. 24. gr. sömu laga.
b. (16. gr. a.)
Tímabil sem virknistyrkur er greiddur.
Greiðslur virknistyrks falla niður hefji atvinnuleitandi störf á vinnumarkaði. Sá tími sem viðkomandi starfar á vinnumarkaði eftir að tímabil skv. 1. mgr. hefst telst ekki hluti þess tímabils.
Tímabil skv. 1. mgr. heldur áfram að líða þegar atvinnuleitandi sækir um að nýju, sbr. 1. mgr. 7. gr., eftir að hafa starfað í skemmri tíma en 12 mánuði á innlendum vinnumarkaði frá því að hann fékk síðast greiddan virknistyrk. Hafi viðkomandi starfað á innlendum vinnumarkaði í a.m.k. 12 mánuði frá því að hann fékk síðast greiddan virknistyrk hefst nýtt tímabil skv. 1. mgr.
c. (16. gr. b.)
Virknistyrkur felldur niður.
Þrátt fyrir 1. mgr. skal virknistyrkur ekki felldur niður hafi réttlætanlegar ástæður verið fyrir því að starfi, atvinnuviðtali eða þátttöku í vinnumarkaðsúrræði var hafnað eða að atvinnuviðtali var ekki sinnt án ástæðulausrar tafa eða látið hjá líða að veita nauðsynlegar upplýsingar um það sem kann að hafa áhrif á greiðslu virknistyrks til viðkomandi. Við mat á því hvort réttlætanlegar ástæður hafi verið fyrir hendi skal Vinnumálastofnun líta til aldurs atvinnuleitanda, félagslegra aðstæðna sem tengjast skertri vinnufærni eða umönnunarskyldu vegna ungra barna eða annarra náinna fjölskyldumeðlima. Enn fremur skal Vinnumálastofnun líta til heimilisaðstæðna atvinnuleitanda þegar hann hafnar starfi fjarri heimili sínu. Þá er skal stofnunin taka tillit til aðstæðna atvinnuleitanda sem getur ekki sinnt tilteknum störfum vegna skertrar getu til virkni á vinnumarkaði samkvæmt samþættu sérfræðimati eða vottorði sérfræðilæknis.
Hafi virknistyrkur verið felldur niður skv. 1. mgr. og eitthvert þeirra tilvika sem þar greinir á sér stað að nýju á sama tímabili skv. 16. gr. a skal atvinnuleitandinn ekki fá greiddan virknistyrk fyrr en að þremur mánuðum liðnum, sem ella hefði verið greidd fyrir, frá þeim degi er Vinnumálastofnun tilkynnti honum að virknistyrkur hefði verið felldur niður. Endurtaki slíkt tilvik sig í þriðja sinn skal viðkomandi ekki fá greiddan virknistyrk fyrr en hann uppfyllir skilyrði 2. málsl. 3. mgr. 16. gr. a.
Atvinnuleitandi sem starfar á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fær greiddan virknistyrk og lætur vísvitandi hjá líða að upplýsa Vinnumálastofnun um þau störf eða að atvinnuleit sé hætt, skal ekki fá greiddan virknistyrk fyrr en að sex mánuðum liðnum, sem ella hefði verið greitt fyrir, frá þeim degi er Vinnumálastofnun tilkynnti honum um að virknistyrkur hefði verið felldur niður.
d. (16. gr. c.)
Leiðrétting og endurgreiðsla.
Ákvarðanir Vinnumálastofnunar um endurkröfu ofgreiðslna skv. 1. mgr. eru aðfararhæfar.
Hafi atvinnuleitandi fengið lægri virknistyrk en honum bar ber Vinnumálastofnun að greiða honum þá fjárhæð sem vangreidd var ásamt vöxtum. Skulu vextir þessir vera jafn háir vöxtum sem Seðlabanki Íslands ákveður og birtir á hverjum tíma skv. 1. mgr. 8. gr. laga um vexti og verðtryggingu, nr. 38/2001. Sama á við þegar niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála leiðir til þess að atvinnuleitandi hafi átt að fá virknistyrk samkvæmt lögum þessum en hafði áður verið synjað um slíkan styrk. Þegar virknistyrkur hefur verið vangreiddur vegna skorts á upplýsingum frá atvinnuleitanda falla vextir niður.
e. (16. gr. d.)
Atvinnuleit fullreynd.
IV. KAFLI
Breyting á lögum um heilbrigðisþjónustu, nr. 40/2007.
24. gr.
V. KAFLI
Breyting á lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991.
25. gr.
Samstarf þjónustuaðila.
Til að sveitarfélögum sé unnt að gegna skyldum sínum skv. 1. mgr. skulu þau, þegar það á við, miðla nauðsynlegum upplýsingum til annarra þjónustuaðila í gegnum sameiginlega þjónustugátt kerfanna og Tryggingastofnunar, sbr. 28. gr. laga um almannatryggingar, nr. 100/2007, þ.m.t. þeim sem viðkvæmar geta talist, svo sem heilsufarsupplýsingum, og upplýsingum um félagslegar aðstæður þess einstaklings sem í hlut á hverju sinni. Sveitarfélögum ber að upplýsa hlutaðeigandi einstaklinga um fyrirhugaða vinnslu persónuupplýsinga í samræmi við 2. mgr. 17. gr. laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018.
Hafi sveitarfélög gert með sér samning um samvinnu skv. 7. gr. geta samtök hlutaðeigandi sveitarfélaga eða eftir atvikum byggðasamlög verið aðili, fyrir hönd tiltekinna sveitarfélaga, að samstarfssamningi sem þjónustuaðilarnir gera sín á milli, sbr. 1. mgr.
VI. KAFLI
Breyting á lögum um atvinnutengda starfsendurhæfingu og starfsemi starfsendurhæfingarsjóða, nr. 60/2012.
26. gr.
27. gr.
Samstarf þjónustuaðila.
Til að starfsendurhæfingarsjóði sé unnt að gegna skyldum sínum skv. 1. mgr. skal sjóðurinn, þegar það á við, miðla nauðsynlegum upplýsingum til annarra þjónustuaðila í gegnum sameiginlega þjónustugátt kerfanna og Tryggingastofnunar, sbr. 28. gr. laga um almannatryggingar, nr. 100/2007, þ.m.t. þeim sem viðkvæmar geta talist, svo sem heilsufarsupplýsingum, og upplýsingum um félagslegar aðstæður þess einstaklings sem í hlut á hverju sinni. Starfsendurhæfingarsjóði ber að upplýsa hlutaðeigandi einstaklinga um fyrirhugaða vinnslu persónuupplýsinga í samræmi við 2. mgr. 17. gr. laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018.
VII. KAFLI
Breyting á lögum um atvinnuleysistryggingar, nr. 54/2006.
28. gr.
29. gr.
VIII. KAFLI
Breyting á lögum um fæðingar- og foreldraorlof, nr. 144/2020.
30. gr.
a. Í stað orðanna „endurhæfingarlífeyris samkvæmt lögum um félagslega aðstoð“ í 3. mgr. kemur: sjúkra- og endurhæfingargreiðslna samkvæmt lögum um almannatryggingar.
b. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:
Foreldri sem nýtur virknistyrks samkvæmt lögum um vinnumarkaðsaðgerðir getur ekki á sama tímabili nýtt rétt sinn til greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði samkvæmt lögum þessum.
IX. KAFLI
Breyting á lögum um greiðslur til foreldra langveikra eða alvarlega fatlaðra barna, nr. 22/2006.
31. gr.
X. KAFLI
Breyting á lögum um réttindi lifandi líffæragjafa til tímabundinnar fjárhagsaðstoðar, nr. 40/2009.
32. gr.
XI. KAFLI
Breyting á lögum um sorgarleyfi, nr. 77/2022.
33. gr.
a. Í stað orðanna „endurhæfingarlífeyris á grundvelli laga um félagslega aðstoð“ í 3. mgr. kemur: sjúkra- og endurhæfingargreiðslna samkvæmt lögum um almannatryggingar.
b. Á eftir 6. mgr. kemur ný málsgrein, svohljóðandi:
Foreldri sem fær greiddan virknistyrk samkvæmt lögum um vinnumarkaðsaðgerðir getur ekki á sama tímabili nýtt rétt sinn til greiðslna í sorgarleyfi.
XII. KAFLI
34. gr.
XIII. KAFLI
Breyting á lögum um bifreiðagjald, nr. 39/1988.
35. gr.
XIV. KAFLI
Breyting á lögum um tekjuskatt, nr. 90/2003.
36. gr.
37. gr.
XV. KAFLI
Breyting á lögum um sjúkratryggingar, nr. 112/2008.
38. gr.
39. gr.
a. Í stað orðsins „öryrkjum“ í 5. málsl. 1. tölul., 4. málsl. 2. tölul., 4. málsl. 3. tölul., 3. málsl. 4. tölul. og 8. málsl. 6. tölul. 1. mgr. kemur: handhöfum örorkuskírteina.
b. Í stað orðsins „öryrkjum“ í 3. málsl. 3. mgr. kemur: handhöfum örorkuskírteina.
40. gr.
Greinargerð.
Frumvarp þetta er samið í félags- og vinnumarkaðsráðuneytinu.
Í sáttmála um ríkisstjórnarsamstarf Framsóknarflokks, Sjálfstæðisflokks og Vinstrihreyfingarinnar – græns framboðs frá 28. nóvember 2021 kemur fram að málefni örorkulífeyrisþega verði tekin til endurskoðunar á kjörtímabilinu með það að markmiði að bæta lífskjör og lífsgæði einstaklinga með mismikla starfsgetu. Sérstaklega verði horft til þess að bæta afkomu og möguleika einstaklinga til virkni, menntunar og atvinnuþátttöku á eigin forsendum. Lögð verði áhersla á að afkoma örorkulífeyrisþega verði áfram bætt með það að markmiði að bæta sérstaklega kjör þeirra sem lakast standa. Örorkulífeyriskerfið verði einfaldað, dregið úr tekjutengingum og það gert skilvirkara, gagnsærra og réttlátara. Breytingarnar verði innleiddar í áföngum og þau sem eru með fullt örorkumat við upptöku á nýju kerfi hafi val um hvort þau færist yfir í nýja kerfið. Enn fremur segir í sáttmálanum að þátttaka og endurkoma einstaklinga með skerta starfsgetu á vinnumarkað verði auðvelduð þannig að fólk hafi fjárhagslegan hag af atvinnuþátttöku og fái tækifæri á vinnumarkaði án þess að afkomuöryggi þess sé ógnað. Þjónusta verði tryggð auk stuðnings til þátttöku og endurhæfingar og einstaklingum sem missa starfsgetuna verði í auknum mæli tryggð þjónusta og stuðningur strax á fyrstu stigum með tilliti til líkamlegra, sálfræðilegra og félagslegra þátta sem hafa áhrif á starfsgetu. Við gerð frumvarps þessa, auk annarra frumvarpa sem hafa orðið að lögum á yfirstandandi kjörtímabili, hefur verið stefnt að því að ná framangreindum markmiðum. Jafnframt hefur áhersla verið lögð á að finna farsælar leiðir við yfirfærslu í nýtt greiðslukerfi þannig að greiðslur til þeirra sem eru í eldra kerfi og ekki hafa áunnið sér full réttindi í almannatryggingum á Íslandi lækki ekki.
Ríkisstjórnin samþykkti 11. mars 2022 tillögu félags- og vinnumarkaðsráðherra um að skipa stýrihóp sem hefði það hlutverk að hafa yfirsýn yfir endurskoðun á örorkulífeyriskerfinu í samræmi við áherslur í fyrrnefndum stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar. Í kjölfarið var skipaður stýrihópur fjögurra ráðuneyta; forsætisráðuneytis, fjármála- og efnahagsráðuneytis og heilbrigðisráðuneytis, undir stjórn félags- og vinnumarkaðsráðuneytis. Einnig var skipað sérfræðingateymi undir stjórn félags- og vinnumarkaðsráðuneytis með fulltrúum þess, fjármála- og efnahagsráðuneytis og heilbrigðisráðuneytis sem falið var að vinna að undirbúningi, útfærslum og innleiðingu breytinga á greiðslu- og þjónustukerfi almannatrygginga fyrir einstaklinga með mismikla starfsgetu eða heilsubrest sem hefur áhrif á getu viðkomandi til virkni á vinnumarkaði með áherslu á starfsendurhæfingu og aukna möguleika til þátttöku á vinnumarkaði, m.a. með því að útfæra tímasettar aðgerðir þannig að unnt yrði að innleiða breytingarnar í áföngum. Þá var ákveðið að vinnan skyldi grundvölluð á tillögum faghóps um mótun og innleiðingu starfsgetumats (febrúar 2019) og samráðshóps um breytt framfærslukerfi almannatrygginga (maí 2019).
Þegar hafa tvö frumvörp verið samþykkt á Alþingi sem segja má að hafi falið í sér fyrstu skrefin í átt að breyttu örorkulífeyriskerfi almannatrygginga, breyttum stuðningi vegna endurhæfingar og auknum áherslum á endurhæfingu, þ.e. lög nr. 123/2023 og lög nr. 124/2023. Í ársbyrjun 2023 var það tímabil sem heimilt er að greiða endurhæfingarlífeyri samkvæmt lögum um félagslega aðstoð lengt úr 18 mánuðum í 36 mánuði. Frá sama tíma varð heimilt að framlengja greiðslutímabilið um allt að 24 mánuði til viðbótar í stað 18 mánaða áður ef starfsendurhæfing með atvinnuþátttöku að markmiði er enn talin raunhæf. Nú er því heimilt að greiða einstaklingi endurhæfingarlífeyri í allt að fimm ár. Þá var frítekjumark bæði örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega hækkað úr tæpum 110.000 kr. á mánuði upp í 200.000 kr. á mánuði eða 2,4 millj. kr. á ári. Markmið þessara breytinga er að draga úr áhrifum atvinnutekna á örorku- og endurhæfingarlífeyrisgreiðslur og þar með hvetja til aukinnar atvinnuþátttöku. Þessar breytingar eru í samræmi við stefnu ríkisstjórnarinnar um aukna áherslu á mikilvægi starfsendurhæfingar og aukna möguleika fólks til virkrar þátttöku á vinnumarkaði. Er það talið draga úr líkum á ótímabæru brotthvarfi fólks af vinnumarkaði og stuðla að því að einstaklingar snúi aftur til starfa eftir áföll og komist þannig hjá því að verða fyrir framtíðartekjutapi.
Frumvarp þetta felur í sér næstu skref í endurskoðun örorkulífeyriskerfis almannatrygginga og á fyrirkomulagi stuðningskerfis vegna heilsubrests og endurhæfingar. Lagður er til nýr greiðsluflokkur, sjúkra- og endurhæfingargreiðslur, og endurhæfingarlífeyrir fellur brott. Lagt er til að örorkulífeyrir verði framvegis í breyttri mynd með því að sameina tvo greiðsluflokka almannatrygginga og einn greiðsluflokk samkvæmt lögum um félagslega aðstoð. Sérstök uppbót á lífeyri til framfærslu samkvæmt lögum um félagslega aðstoð og tekjutrygging samkvæmt lögum um almannatryggingar falla brott. Lagður er til nýr greiðsluflokkur, hlutaörorkulífeyrir, fyrir einstaklinga sem ekki hafa fulla getu til virkni á vinnumarkaði. Þá verið tekið upp samþætt sérfræðimat í stað gildandi örorkumats. Virknistyrkur verði greiddur hlutaörorkulífeyrisþegum meðan á atvinnuleit stendur. Breytingar eru lagðar til á fjárhæðum greiðslna og á frítekjumörkum og komið verði á fót sameiginlegri þjónustugátt og teymum þeirra tilgreindu fagaðila sem koma að málum einstaklinga.
Stýrihópur ráðuneytanna hefur kynnt sér efni frumvarpsins og styður markmið þess og að það verði lagt fram á Alþingi.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
2.1. Forsaga.
Stjórnvöld hafa um árabil unnið að endurskoðun örorkulífeyriskerfisins og stuðningi meðan á endurhæfingu stendur ásamt framgangi starfsendurhæfingar með það að markmiði að bæta kjör fólks með mismikla getu til virkni á vinnumarkaði og stuðla að farsælli endurkomu einstaklinga á vinnumarkað í kjölfar tímabundins brotthvarfs. Eru hér á eftir tilgreindar helstu vörður í vinnu að þeim málefnum undanfarin 20 ár:
* Þáverandi forsætisráðherra skipaði í nóvember 2005 nefnd um endurskoðun örorkumats og eflingu starfsendurhæfingar í kjölfar yfirlýsingar ríkisstjórnarinnar frá 15. nóvember 2005. Nefndin skilaði skýrslu í mars 2007 þar sem m.a. var fjallað um eflingu starfsendurhæfingar og upptöku starfsgetumats í stað örorkumats. Nefndin vísaði til skýrslu Efnahags- og framfarastofnunarinnar (OECD) frá 2003 og lagði til að skilgreiningu á örorku yrði breytt og viðmiðanir samræmdar um örorkumat í almannatryggingakerfinu og í lífeyrissjóðakerfinu. Lagt var til að mat á heilsufari yrði tvíþætt, annars vegar yrði færnimat til að meta þörf á stoðþjónustu og hins vegar yrði tekið upp mat á getu einstaklings til að afla tekna í kjölfar sjúkdóms eða slyss. Þá var lagt til að skipulag endurhæfingar yrði bætt og tiltekin atriði þar höfð til hliðsjónar, beitt yrði snemmtækri íhlutun þannig að endurhæfing hæfist sem fyrst eftir að starfsþrek skertist, komið yrði á fót einstaklingsmiðaðri þjónustu og tengslum viðkomandi við vinnumarkaðinn viðhaldið.
* Nefnd, sem forsætisráðherra skipaði í janúar 2006 og fjallaði um lífeyrismál sem og búsetu- og þjónustumál aldraðra, skilaði tillögum í júlí sama ár. Nefndin lagði m.a. til sameiningu bótaflokka og skerðingarmarka auk áætlunar um úrbætur í húsnæðis- og þjónustumálum aldraðra.
* Faghópur um matsaðferðir, í samvinnu við ráðgjafa InDevelop Island ehf., vann drög að starfshæfnismati fyrir forsætisráðuneytið og skilaði skýrslu í september 2009. Drögin byggðu á tillögum nefndar forsætisráðherra um endurskoðun örorkumats og eflingu starfsendurhæfingar sem fram koma í skýrslu nefndarinnar frá mars 2007.
* Verkefnisstjórn sem félagsmálaráðherra skipaði haustið 2007 skilaði skýrslu haustið 2009 þar sem m.a. var fjallað um nauðsynlegar breytingar vegna flutnings málaflokka aldraðra og almannatrygginga frá heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneyti til félagsmálaráðuneytis. Í skýrslunni voru m.a. settar fram tillögur um einföldun almannatryggingakerfisins með fækkun lífeyrisflokka og uppbóta sem og tillögur um lágmarksframfærslutryggingu.
* Í kjarasamningum í febrúar 2008 sömdu Alþýðusamband Íslands og Samtök atvinnulífsins um nýtt fyrirkomulag starfsendurhæfingar á Íslandi. Í framhaldinu var sjálfseignarstofnunin VIRK – Starfsendurhæfingarsjóður ses. stofnuð 19. maí 2008 og hóf hún starfsemi í ágúst sama ár. Í byrjun árs 2009 komu síðan opinberir atvinnurekendur og stéttarfélög opinbers starfsfólks að VIRK – Starfsendurhæfingarsjóði sem stofnaðilar. VIRK – Starfsendurhæfingarsjóður varð þar með fyrsta stofnunin sem öll helstu samtök aðila vinnumarkaðarins stóðu að saman. Aðstæður kölluðu á hraða uppbyggingu því að ljóst var talið að þær þrengingar sem samfélagið gekk í gegnum á þeim tíma myndu kalla á aukna þjónustu á sviði starfsendurhæfingar.
* Lög um atvinnutengda starfsendurhæfingu og starfsemi starfsendurhæfingarsjóða, nr. 60/2012, voru samþykkt á 140. löggjafarþingi 2011–2012. Markmið laganna er að tryggja einstaklingum með skerta starfsgetu í kjölfar veikinda eða slysa atvinnutengda starfsendurhæfingu. Með lögunum var starfsendurhæfingarsjóðum falið að skipuleggja, hafa umsjón með og fjármagna þjónustu ráðgjafa í atvinnutengdri starfsendurhæfingu sem og aðstoða þá sem hafa þörf fyrir atvinnutengda starfsendurhæfingu þannig að sem flestir ættu þess kost að vera virkir á vinnumarkaði. VIRK – Starfsendurhæfingarsjóður var þá eini sjóðurinn starfandi hér á landi. Lífeyrissjóðir hófu í framhaldinu greiðslu iðgjalds samkvæmt lögunum sem rann til VIRK – Starfsendurhæfingarsjóðs, en fram að því hafði sjóðurinn eingöngu verið fjármagnaður af atvinnurekendum.
* Í skýrslu Ríkisendurskoðunar til Alþingis um atvinnutengda starfsendurhæfingu frá desember 2012 kom m.a. fram að skýra þyrfti betur hvað fælist í 2. gr. laga um atvinnutengda starfsendurhæfingu og starfsemi starfsendurhæfingarsjóða, nr. 60/2012, þar sem kveðið væri á um nána samvinnu starfsendurhæfingarsjóða og stofnana ríkis og sveitarfélaga við að ná markmiðum laganna. Nauðsynlegt væri að skilgreina í hvaða formi þessi samvinna ætti að vera eða hver ætti að hafa forgöngu um hana. Þá kom fram að mikilvægt væri að lögleiða starfsgetumat þar sem færni einstaklinga væri metin heildrænt út frá líkamlegum, andlegum og félagslegum forsendum. Vísað var til þess að rannsóknir bentu til þess að atvinnutengd starfsendurhæfing drægi úr nýgengi örorku.
* Þáverandi velferðarráðherra skipaði vorið 2011 starfshóp um endurskoðun laga um almannatryggingar og skilaði hópurinn skýrslu til ráðherra í febrúar 2013. Í skýrslunni var m.a. lagt til að bótaflokkar yrðu sameinaðir og að allar tegundir tekna hefðu sömu áhrif við útreikning ellilífeyris. Starfshópurinn taldi að meðal helstu verkefna í nánustu framtíð væri að bótagreiðslur hefðu ekki vinnuletjandi áhrif og að nauðsynlegt væri að taka upp starfsgetumat. Ráðherra lagði fram frumvarp á 141. löggjafarþingi 2012–2013 (þskj. 1116, 636. mál) sem byggðist á tillögum starfshópsins en það hlaut ekki afgreiðslu þingsins.
* Árið 2015 náðist samkomulag um aðkomu ríkisins að VIRK– Starfsendurhæfingarsjóði. Samkomulagið tryggði öllum einstaklingum sem höfðu þörf fyrir atvinnutengda starfsendurhæfingu þjónustu VIRK, hvort sem þeir voru utan eða innan vinnumarkaðar. Kveðið var á um framlag ríkisins til starfsendurhæfingarsjóða í 7. gr. laga um atvinnutengda starfsendurhæfingu og starfsemi starfsendurhæfingarsjóða, nr. 60/2012.
* Þáverandi félags- og húsnæðismálaráðherra skipaði í nóvember 2013 nefnd um endurskoðun laga um almannatryggingar en verkefni þeirrar nefndar var í megindráttum tvíþætt. Annars vegar átti nefndin að fjalla um starfsgetumat er kæmi í stað gildandi örorkumats og sveigjanleg starfslok og hins vegar um fjárhæðir lífeyrisgreiðslna til aldraðra og öryrkja en þar átti að byggja að miklu leyti á vinnu sem þegar hafði verið unnin í tengslum við heildarendurskoðun almannatryggingakerfisins. Nefndin skilaði skýrslu til ráðherra í febrúar 2016. Helstu tillögur nefndarinnar voru breytt bótakerfi með sameiningu bótaflokka þannig að almannatryggingar greiddu einn lífeyri til elli- og örorkulífeyrisþega sem kæmi í stað grunnlífeyris, tekjutryggingar og framfærsluuppbótar. Þessi nýi lífeyrir skyldi lækka um 45% af öllum öðrum tekjum viðkomandi, utan séreignalífeyrissparnaðar og fjárhagsaðstoðar sveitarfélaga, en ekki var gert ráð fyrir frítekjumörkum vegna tekna. Þá lagði nefndin til hækkun lífeyrisaldurs í skrefum og að heimilaður yrði aukinn sveigjanleiki hvað varðaði lífeyristöku. Nefndin lagði til að tekið yrði upp nýtt matskerfi þar sem metin yrði starfsgeta í stað læknisfræðilegs mats á heilsufari. Lagt var til að matskerfið yrði tveggja þrepa og að heimilt yrði að greiða annaðhvort hálfan eða fullan lífeyri. Lagt var til að endurhæfingarbætur, þegar ekki yrði séð hver starfshæfni einstaklings yrði til frambúðar, yrðu greiddar þar til starfsgetumat lægi fyrir, en að hámarki í þrjú ár með möguleika á framlengingu í fimm ár. Að tillögunum stóðu allir nefndarmenn aðrir en fulltrúar Öryrkjabandalags Íslands og þriggja stjórnarandstöðuflokka.
* Þáverandi félags- og húsnæðismálaráðherra lagði fram frumvarp á 145. löggjafarþingi 2015–2016 sem byggði að mestu á tillögum nefndar um endurskoðun laga um almannatryggingar frá febrúar 2016. Á lokastigi var þó fallið frá að leggja til breytingar á ákvæðum laganna um örorkulífeyri og örorkumat þar sem ekki hafði náðst samstaða í nefndinni um tillögur er sneru að breytingum á örorkulífeyriskerfinu og um innleiðingu starfsgetumats í stað örorkumats. Í athugasemdum við frumvarpið kom fram að gert væri ráð fyrir því að lagt yrði fram sérstakt frumvarp um breytingar á örorkulífeyri og um starfsgetumat og starfsendurhæfingu. Frumvarpið var samþykkt sem lög nr. 116/2016, um breytingu á lögum um almannatryggingar, lögum um félagslega aðstoð og lögum um málefni aldraðra.
* Faghópur um mótun og innleiðingu starfsgetumats, sem félags- og jafnréttismálaráðherra skipaði í júní 2017, kynnti fyrstu tillögur sínar að nýju kerfi starfsendurhæfingar og mats á starfsgetu í skýrslu í febrúar 2019. Samband íslenskra sveitarfélaga, VIRK – Starfsendurhæfingarsjóður, Tryggingastofnun, Heilsugæsla höfuðborgarsvæðisins og Vinnumálastofnun tilnefndu fulltrúa í faghópinn en ráðherra skipaði formann. Í faghópnum voru einnig geðlæknir og sálfræðingur sem skipaðir voru án tilnefningar. Sérfræðingar í velferðarráðuneytinu, nú félags- og vinnumarkaðsráðuneyti, störfuðu jafnframt með hópnum. Í skýrslu hópsins var lögð áhersla á getu fólks til starfa, snemmtæka íhlutun og þverfaglega nálgun í þjónustu þannig að fólk gæti snúið aftur til starfa og þannig nýtt styrkleika sína á vinnumarkaði.
* Þáverandi félags- og jafnréttismálaráðherra skipaði í apríl 2018 samráðshóp um breytt framfærslukerfi almannatrygginga. Stjórnmálaflokkar, helstu hagsmunasamtök og samtök aðila vinnumarkaðarins tilnefndu fulltrúa í samráðshópinn en ráðherra skipaði formann. Hlutverk samráðshópsins var að koma með tillögur að nýju greiðslukerfi sem átti að styðja við markmið starfsgetumats, sbr. skýrslu faghópsins frá febrúar 2019. Samráðshópurinn skilaði skýrslu í maí 2019 með tillögum sínum en þeim fylgdu bókanir einstaka fulltrúa. Í skýrslunni var m.a. lagt til að greiðslur vegna starfsendurhæfingar yrðu inntar af hendi að hámarki í fimm ár og nýjar greiðslur, sjúkragreiðslur, yrðu inntar af hendi að hámarki í sjö ár.
* Í skýrslu Ríkisendurskoðunar frá ágúst 2020 um stöðu almannatrygginga er bent á að breytingar á almannatryggingalöggjöfinni hafi verið tíðar og því sé mikið um viðbætur og innri tilvísanir í henni. Lögin séu að hluta til flókin og ógagnsæ sem hafi haft neikvæð áhrif á framkvæmd þeirra, m.a. þar sem dæmi séu um að mikilvæg ákvæði laganna séu opin fyrir túlkun. Brýn þörf sé á heildarendurskoðun en skýr löggjöf dragi úr hættu á mistökum við útreikning og afgreiðslu lífeyrisréttinda og bóta. Því sé til mikils að vinna, bæði fyrir ríkið og lífeyrisþega, að heildarendurskoðun ljúki sem fyrst. Þeim ábendingum er haldið til haga í eftirfylgniskýrslu Ríkisendurskoðunar frá desember 2023.
* Lög nr. 123/2022, um breytingu á lögum um almannatryggingar, nr. 100/2007, voru samþykkt á 153. löggjafarþingi 2022–2023. Með lögunum var tekjutenging örorkulífeyris, örorkustyrks, endurhæfingarlífeyris og aldurstengdrar örorkuuppbótar lækkuð úr 11% í 9% og sérstakt frítekjumark vegna atvinnutekna við útreikning tekjutryggingar og heimilisuppbótar bæði örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega hækkað til bráðabirgða úr 1.315.200 kr. á ári í 2.400.000 kr.
* Lög nr. 124/2022, um breytingu á lögum um félagslega aðstoð, nr. 99/2007, voru samþykkt á 153. löggjafarþingi 2022–2023. Með lögunum var greiðslutímabil endurhæfingarlífeyris samkvæmt lögum um félagslega aðstoð lengt úr 18 mánuðum í 36 mánuði og heimilað að framlengja greiðslutímabilið til viðbótar um allt að 24 mánuði ef starfsendurhæfing með atvinnuþátttöku að markmiði væri enn talin raunhæf.
* Lög um breytingu á lögum um almannatryggingar og lögum um félagslega aðstoð, nr. 18/2023, voru samþykkt á 153. löggjafarþingi 2022–2023. Með lögunum voru breytingar gerðar varðandi réttindaávinnslu og ákvörðun réttinda umsækjenda um örorku- og endurhæfingarlífeyri á grundvelli tryggingatímabila og ætlaðra tímabila til framtíðar. Þá var röðun kafla breytt, nýjum köflum bætt við og sumum ákvæðum skipt upp í smærri ákvæði.
2.2. Gildandi lög.
Fjallað er um atvinnutengda starfsendurhæfingu og starfsemi starfsendurhæfingarsjóða í lögum nr. 60/2012, með sama heiti, og í lögum um heilbrigðisþjónustu, nr. 40/2007, er fjallað um endurhæfingu sjúklinga. Þá er í lögum um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, nr. 38/2018, fjallað um hæfingu og endurhæfingu fatlaðs fólks. Lög um almannatryggingar, nr. 100/2007, kveða á um örorkulífeyri, en endurhæfingarlífeyrir er greiddur samkvæmt lögum um félagslega aðstoð, nr. 99/2007, meðan á endurhæfingu með starfshæfni að markmiði stendur. Í lögum um sjúkratryggingar, nr. 112/2008, er fjallað um greiðslu sjúkradagpeninga og í lögum um slysatryggingar almannatryggingar, nr. 45/2015, er fjallað um greiðslu slysadagpeninga. Í lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, nr. 129/1997, reglum lífeyrissjóða er starfa samkvæmt lögunum og í sérlögum um einstaka lífeyrissjóði er fjallað um greiðslur vegna örorku sjóðfélaga, mat á örorku og um heimildir til að setja þátttöku í endurhæfingu sem skilyrði fyrir greiðslu örorkulífeyris. Í gildandi löggjöf er því ekki kveðið heildstætt á um skipulag og framkvæmd endurhæfingar auk þess sem hugtök er snúa að endurhæfingu, starfsendurhæfingu og hæfingu eru um margt óskýr í ákvæðum gildandi laga. Fyrirhuguð er áframhaldandi vinna að frekari samhæfingu á þessu sviði. Þá fer stefnumótun um endurhæfingu fram bæði í félags- og vinnumarkaðsráðuneyti og heilbrigðisráðuneyti. Síðarnefnda ráðuneytið gaf út í september 2021 aðgerðaáætlun til fimm ára um heilbrigðistengda endurhæfingu. Meðal aðgerða sem snúa að gildandi lögum er að skilgreina endurhæfingarhugtakið og þrjú þrep endurhæfingar í reglugerð í samræmi við skilgreiningar Alþjóðaheilbrigðismálastofnunarinnar og að skipting ábyrgðar á endurhæfingarþjónustu á milli heilbrigðiskerfisins og félagsmálakerfisins verði skilgreind. Þá er lagt til að í reglugerð um heilbrigðisstarfsmenn verði kveðið á um að leggja skuli mat á þörf sjúklinga fyrir endurhæfingu á öllum þjónustustigum.
Almenn samstaða hefur verið um nauðsyn þess að endurskoða heildaruppbyggingu laga um almannatryggingar þar sem fjallað er um lífeyristryggingar almannatrygginga. Lögin hafa þótt vera óþarflega flókin þannig að viðtakendum greiðslna reynist oft erfitt að átta sig á réttindum sínum og hvernig þau eru ákvörðuð og hvernig fjárhæðir greiðslna á grundvelli þeirra eru reiknaðar. Á undanförnum árum hafa verulegar breytingar verið gerðar á þeim hluta laganna sem fjallar um greiðslur ellilífeyris auk þess sem þær breytingar sem gerðar voru með lögum nr. 18/2023, þar sem m.a. kaflaskipting laganna var endurskoðuð, gera það að verkum að framsetning löggjafarinnar er mun skýrari en áður. Sá hluti löggjafarinnar sem lýtur að réttinda- og greiðslukerfi vegna örorku og endurhæfingar er aftur á móti talinn þarfnast gagngerrar skoðunar sem ætlunin er að bæta úr með frumvarpi þessu.
2.3. Tilefni lagasetningar.
Aðdragandinn að þeim lagabreytingum sem lagðar eru til í frumvarpinu hefur verið langur eins og rakið er í kafla 2.1. Stefna stjórnvalda hvað varðar endurhæfingu og breytt mat á getu til virkni á vinnumarkaði hefur verið að mótast á undanförnum árum eins og þar er rakið í stórum dráttum. Það liggur fyrir að fjöldi þeirra sem fá greiddan örorkulífeyri hefur aukist sem hlutfall af mannfjölda síðasta áratuginn. Dregið hefur úr þessari þróun undanfarin ár og hefur nýgengi örorku samkvæmt upplýsingum frá Tryggingastofnun lækkað um 28% milli áranna 2016 og 2021. Enn fremur hefur hlutfall þeirra sem fengu 75% örorkumat á næstu 24 mánuðum eftir að endurhæfingarlífeyrir féll niður lækkað úr 61% niður í 39% milli sömu ára. Þessa þróun er talið að megi fyrst og fremst rekja til fjölgunar þeirra sem láta reyna á starfsendurhæfingu áður en kemur til örorkumats. Vísbendingar eru um að þessi þróun hafi haldið áfram.
Almenn samstaða hefur verið um nauðsyn þess að endurskoða uppbyggingu örorkulífeyriskerfisins og fyrirkomulag stuðnings meðan á endurhæfingu stendur samhliða því að veita samfellda þjónustu á sviði endurhæfingar þannig að fólk geti snúið til baka á vinnumarkað eftir áföll. Tryggja þarf gott samstarf milli ólíkra þjónustuaðila þar sem áhersla er lögð á snemmtæka íhlutun og skýra ábyrgð. Markmið þjónustunnar er að auka færni einstaklinga til virkni í samfélaginu, þar á meðal til þátttöku á vinnumarkaði. Mikilvægt er að tryggja samfellu í framfærslu meðan á endurhæfingarferlinu stendur en það getur eðlilega valdið fólki kvíða að framfærsla sé ótrygg sem aftur getur haft neikvæð áhrif á árangur þeirrar þjónustu sem viðkomandi nýtur. Enn fremur er þýðingarmikið að nýta stafræna þróun til að miðla upplýsingum á milli ólíkra þjónustuaðila til að auðvelda ferlið fyrir einstaklingana sem þjónustunnar njóta. Áhersla hefur verið lögð á að mat á getu til virkni í samfélaginu, þar á meðal til atvinnuþátttöku, byggist ekki eingöngu á læknisfræðilegu mati eins og gildandi örorkumat gerir heldur skuli einnig litið til sálfræðilegra og félagslegra þátta. Jafnframt hefur verið kallað eftir einfaldara greiðslukerfi þannig að fólk eigi auðveldara með að meta áhrif tekna sinna á fjárhæð greiðslna frá almannatryggingum en nú. Hafa flókin áhrif annarra tekna á fjárhæð örorku- og endurhæfingarlífeyris þótt hindra atvinnuþátttöku fólks. Síðast en ekki síst þarf að skapa tækifæri fyrir fólk til þátttöku á vinnumarkaði með stuðningi við atvinnuleit og fjölbreyttum vinnumarkaðsaðgerðum. Breytingar á greiðslukerfi almannatrygginga eru nauðsynlegar í því skyni að bæta stuðning við þau sem standa höllum fæti á vinnumarkaði, m.a. meðan á endurhæfingu stendur eftir skerta getu til virkni á vinnumarkaði í kjölfar veikinda eða slysa, og ekki síst bæta stuðning við einstaklinga sem ekki hafa getu til atvinnuþátttöku. Þá þarf að leggja áherslu á jöfn tækifæri til vinnu óháð hindrunum og auka möguleika þeirra sem búa við skerta getu til virkni á vinnumarkaði til þess að framfleyta sér með stuðningi eftir því sem við á. Einnig þarf að taka tillit til þeirrar þróunar sem orðið hefur með samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólk og líta til þeirra áherslna sem koma fram í heimsmarkmiðum Sameinuðu þjóðanna.
Lagasetningar er þörf til þess að skapa megi ramma um heildstætt ferli endurhæfingar og ákvarða ábyrgð á einstökum skrefum í ferlinu, hvort sem þau snúa að þjónustu við einstaklinga með skerta getu til virkni á vinnumarkaði eða stuðningi í formi greiðslna. Þá þarf að auka gagnsæi og innleiða frekari hvata til atvinnuþátttöku. Ekki síst þarf að tryggja betur en nú er að einstaklingsbundnar ákvarðanir um þjónustu og stuðning séu byggðar á viðurkenndri þekkingu og teknar eins fljótt í ferlinu og kostur er. Greina þarf þann vanda sem einstaklingur á við að etja og ástæður fyrir hömlun á virkri þátttöku hans og endurkomu á vinnumarkað. Lausn vandans hverju sinni felur í sér að bæta afkomuöryggi einstaklingsins og efla möguleika hans til atvinnuþátttöku, virkni og menntunar þrátt fyrir áföll. Í skýrslu forsætisráðherra um fátækt og áætlaðan samfélagslegan kostnað frá 2023 kemur fram að umtalsverður hluti þeirra sem fá skattskyldar greiðslur frá Tryggingastofnun sé fastur til lengri tíma rétt fyrir ofan lágtekjumörk. Áþekkar niðurstöður er að finna í skýrslu velferðarvaktarinnar frá 2019 þar sem fram kemur að öryrkjar séu sá hópur sem er líklegastur til að búa við fjárhagsþrengingar, þeir hafi margir hverjir langvarandi lágar tekjur sem eru rétt yfir lágtekjumörkum og eigi fyrir vikið hvorki sparifé né eignir. Þær aðstæður geti leitt til fátæktar jafnvel hjá einstaklingum sem mælast aldrei fyrir neðan lágtekjumörk. Í frumvarpi þessu eru lagðar til breytingar á greiðslukerfi almannatrygginga sem eru til þess fallnar að bæta til muna kjör þeirra sem ekki hafa fulla getu til virkni á vinnumarkaði, sérstaklega þeirra sem hafa eingöngu greiðslur almannatrygginga sér til framfærslu eða aðrar lágar tekjur. Með þessu er komið til móts við þann hóp sem fyrrgreindar skýrslur benda til að standi hvað lakast í samfélaginu og þurfi í hvað ríkustum mæli að reiða sig á langvarandi opinberan stuðning til framfærslu. Áríðandi er að bregðast við þessari stöðu þar sem þessi hópur hefur vegna aðstæðna sinna hvað minnsta möguleika til þess að bæta hag sinn.
Líkt og rakið hefur verið er lagasetningar þörf til þess að skapa megi ramma um heildstætt ferli endurhæfingar. Í því efni hafa OECD og Alþjóða almannatryggingastofnunin (ISSA) lagt áherslu á að ríki tileinki sér snemmtæka íhlutun og heildstæða nálgun að endurkomu einstaklinga til vinnu þar sem hlutaðeigandi fái einstaklingsmiðaða þjónustu og áhersla sé lögð á virka þátttöku þeirra ásamt bættri samhæfingu og samstarf ólíkra aðila í ferlinu. Þá kom fram í skýrslu Vinnuverndarstofnunar Evrópu frá árinu 2016 að sjö Evrópuríki hefðu víðtæka nálgun varðandi forvarnir og starfsendurhæfingu þar sem lögð væri áhersla á að ná til allra starfsmanna og mikilvægi snemmtækrar íhlutunar og einstaklingsmiðaðrar nálgunar undirstrikað. Þetta eru Austurríki, Danmörk, Finnland, Þýskaland, Holland, Noregur og Svíþjóð. Markmiðið sé þá að viðhalda starfsgetu og stuðla að því að einstaklingar geti tekið þátt á vinnumarkaði þrátt fyrir áföll, veikindi eða afleiðingar slysa. Um er að ræða heildstæða nálgun að starfsendurhæfingu fremur en að sjónum sé eingöngu beint að starfsfólki með skerta starfsgetu eða atvinnusjúkdómum og vinnuslysum.
Reynsla og rannsóknir hafa sýnt fram á mikilvægi réttra og viðeigandi tímasetninga þegar um er að ræða starfsendurhæfingarþjónustu. Rannsóknir OECD síðastliðin tuttugu ár hafa einnig endurtekið sýnt að því fyrr sem gripið er inn í þeim mun betra og að líkur á að einstaklingar snúi aftur til vinnu minnka hratt eftir um sex mánuði utan vinnumarkaðar. Enn fremur að mjög erfitt sé að snúa ferlinu við hafi fólk fyrst byrjað á örorkulífeyri. Þykir þannig ljóst að almennt náist betri árangur í starfsendurhæfingu hjá einstaklingum sem ekki hafa verið mjög lengi utan vinnumarkaðar við upphaf aðstoðar og á það ekki síst við þegar vandi einstaklinga er margþættur og flókinn. Reynslan hefur til að mynda sýnt að þeir sem njóta snemma þjónustu VIRK – Starfsendurhæfingarsjóðs nái betri árangri og skili sér mun frekar aftur á vinnumarkað en þeir sem hafa lokið kjarasamningsbundnum rétti sínum til greiðslu launa í veikindaleyfi við upphaf þjónustu hjá VIRK. Þannig voru 80% þeirra sem fengu greidd laun í veikindaleyfi við upphaf þjónustu hjá VIRK á árunum 2021–2023 áfram með laun á vinnumarkaði við útskrift þaðan, samanborið við 55% þeirra sem ekki fengu greidd laun í veikindum við upphaf þjónustunnar.
Reynslan hefur jafnframt sýnt fram á mikilvægi samstarfs þjónustuaðila, en í byrjun árs 2019 var sett af stað samstarfsverkefni um bætt lífskjör og lífsgæði ungs fólks með skerta starfsgetu á vegum félagsmálaráðuneytis, Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins, Tryggingastofnunar, velferðarsviðs Reykjavíkurborgar og VIRK – Starfsendurhæfingarsjóðs. Skýr markmið voru sett í samráði við alla sem að verkefninu komu um aukið samstarf, snemmtæka íhlutun og aukna samfellu í þjónustu, en lagt var upp með að hafa starfsendurhæfingu snarpa og markvissa, lágmarka biðtíma og koma úrræðum og náms- eða vinnutengingu fljótt af stað. Árangur samstarfsverkefnisins var mælanlegur og til að mynda stóðust markmið um að lækka nýgengi örorkumats aldurshópsins 18–29 ára um 25% á árinu 2019. Þá voru einstaklingar sem fengu þjónustu hjá VIRK – Starfsendurhæfingarsjóði á grundvelli samstarfsverkefnisins bæði skemur í starfsendurhæfingu og líklegri til að útskrifast og hefja vinnu, nám eða virka atvinnuleit en aðrir jafnaldrar þeirra í sömu stöðu.
Reynslan hefur sýnt að einstaklingar sem þurfa á endurhæfingu að halda leita almennt fyrst til umræddra þjónustuaðila en gott samstarf þjónustuaðila við Tryggingastofnun er einnig talið mikilvægt í þessu sambandi til að tryggja samfellu hvað varðar greiðslur til framfærslu einstaklinga meðan á endurhæfingu viðkomandi stendur. Felur frumvarp þetta því í sér breytingar á lögum í því skyni að lögfesta skyldu framangreindra þjónustuaðila (þjónustukerfa) til að eiga samstarf sín á milli. Markmiðið með auknu samstarfi þjónustuaðila er auk þess að tryggja einstaklingsmiðaða þjónustu og stuðla að því að rétt þjónusta sé veitt á réttum tíma. Ætla verður að samstilltar aðgerðir í tengslum við þjónustu við einstaklinga sem þurfa á endurhæfingu að halda skipti miklu máli þannig að einstaklingarnir sem þjónustunnar njóta nái sem bestum árangri og aðgerðirnar séu einnig til þess fallnar að bæta lífskjör og lífsgæði þeirra sem þurfa á endurhæfingu að halda.
Frumvarpinu er m.a. ætlað að bregðast við gagnrýni þess efnis að oft virðist lítið samstarf og samráð vera á milli ólíkra kerfa innan heilbrigðis- og félagsþjónustu þannig að skortur verður á yfirsýn yfir þá þjónustu sem hver og einn nýtur. Þetta á einkum við um þá sem hafa þurft endurhæfingarþjónustu frá fleiri en einum þjónustuaðila. Hefur það því verið upplifun sumra notenda að þeir séu sendir milli þjónustuaðila eða fái þjónustu á fleiri en einum stað án þess að meðferðaraðilar viti hver af öðrum. Getur það komið í veg fyrir að rétt þjónusta sé veitt á réttum tíma, sem getur skipt sköpum fyrir lífsgæði einstaklingsins. Þessi sjónarmið hafa bæði komið fram í könnunum sem félags- og vinnumarkaðsráðuneytið hefur látið gera og viðhorfum margra sérfræðinga sem starfa innan þjónustukerfanna sjálfra en afstaða þeirra var könnuð á árinu 2018. Þá var það var mat fyrrgreinds faghóps um mótun og innleiðingu starfsgetumats að lykillinn að því að tryggja árangur varðandi þjónustu við fólk með skerta starfsgetu væri að fagaðilar ólíkra þjónustukerfa væru reiðubúnir til að starfa saman þvert á kerfi og að traust ríkti milli aðila.
Frumvarpi þessu er ætlað að mæta þeim áskorunum sem raktar eru hér að framan en við gerð þess var tekið mið af skýrslum nefnda og starfshópa sem stjórnvöld hafa skipað um þessi mál og vísað er til í kafla 2.1, sem og af skýrslum Ríkisendurskoðunar.
Frumvarp þetta felur í sér mikilvæg skref við innleiðingu á stefnu ríkisstjórnar Framsóknarflokks, Sjálfstæðisflokks og Vinstrihreyfingarinnar – græns framboðs í málefnum örorkulífeyrisþega sem fram kemur í ríkisstjórnarsáttmálanum frá nóvember 2021. Meginmarkmið frumvarpsins er að bæta afkomu örorkulífeyrisþega, sérstaklega kjör þeirra sem lakast standa, einfalda örorkulífeyriskerfið og auka stuðning við þá sem búa við langvarandi eða alvarlegan heilsubrest og fá meðferð eða taka þátt í endurhæfingu, draga úr áhrifum annarra tekna á fjárhæðir greiðslna með frítekjumörkum og gera kerfið í senn skilvirkara, gagnsærra og réttlátara. Þá er markmiðið að auðvelda þátttöku og endurkomu einstaklinga á vinnumarkað eftir áföll þannig að fólk hafi fjárhagslegan hag af atvinnuþátttöku og njóti stuðnings við atvinnuleit.
Verði frumvarp þetta að lögum verður um að ræða veigamestu breytingar á örorkulífeyris- og endurhæfingarkerfinu sem gerðar hafa verið um langt árabil. Mikilvægt þykir að samhliða þeim breytingum sem lagðar eru til í þessu frumvarpi verði markvisst unnið að því tryggja snemmtæka íhlutun og farsæla endurkomu til vinnu, m.a. í samráði við samtök aðila vinnumarkaðarins. Áðurnefndur faghópur um mótun og innleiðingu starfsgetumats lagði áherslu á mikilvægi þess að ferlið um endurkomu til vinnu hæfist mjög snemma og jafnvel þegar við upphaf læknisfræðilegrar meðferðar og benti á að samstarf milli meðhöndlandi læknis og vinnuveitanda eða vinnutengds þjónustuaðila væri talinn vera einn af lykilþáttum þess að auka líkur á að einstaklingur snúi aftur til starfa. Jafnframt er mikilvægt að efla forvarnir sem komið geta í veg fyrir brotthvarf af vinnumarkaði og að fjölga virkum vinnumarkaðsaðgerðum og stuðningsúrræðum fyrir fólk með mismikla starfsgetu, þ.m.t. með endurskoðun reglna sem gilda um vinnusamninga öryrkja.
3. Meginefni frumvarpsins.
Meginefni frumvarpsins snýr að breytingum á örorkulífeyriskerfi almannatrygginga auk þess sem lagður er til nýr greiðsluflokkur, sjúkra- og endurhæfingargreiðslur, sem ætlað er að koma í stað endurhæfingarlífeyris samkvæmt lögum um félagslega aðstoð meðan á viðurkenndri meðferð og endurhæfingu stendur eða bið eftir slíkri þjónustu. Er hér um að ræða greiðslur vegna heilsubrests sem er afleiðing af sjúkdómi, slysi eða áfalli og eru greiðslurnar því í eðli sínu sjúkrabætur en ekki lífeyrisgreiðslur og telst hinn nýi greiðsluflokkur því ekki til örorkulífeyriskerfis almannatrygginga. Breytingin á örorkulífeyri almannatrygginga felst í því að gert er ráð fyrir tvenns konar lífeyri, örorkulífeyri og hlutaörorkulífeyri, en að örorkustyrkur greiðist þó áfram til þeirra sem fá hann greiddan í gildandi kerfi en hann muni smám saman falla brott. Þá er gert ráð fyrir að örorkustyrkþegar geti óskað eftir að geta þeirra til virkni á vinnumarkaði verði metin samkvæmt hinu nýja samþætta sérfræðimati og að um ákvörðun greiðslna fari þá samkvæmt hinu nýja greiðslukerfi.
Enn fremur verða tveir greiðsluflokkar samkvæmt lögum um almannatryggingar og einn greiðsluflokkur samkvæmt lögum um félagslega aðstoð sameinaðir og greiðslukerfið þar með einfaldað samhliða því að greiðslur hækka, frítekjumörk verða sameinuð og hækkuð og reiknireglur einfaldaðar. Þá er lagt til að nýtt mat, samþætt sérfræðimat, verði tekið upp í stað gildandi örorkumats til að meta getu einstaklinga til virkni á vinnumarkaði að lokinni endurhæfingu, ef við á. Er gert ráð fyrir að nýja matið byggist m.a. á alþjóðlegu flokkunarkerfi Alþjóðaheilbrigðismálastofnunarinnar um færni, fötlun og heilsu (e. International Classification of Functioning, Disability and Health, ICF). Nánar er fjallað um samþætt sérfræðimat í kafla 3.2 og í umfjöllun um c-lið 3. gr. Einnig eru lagðar til breytingar á lögum um vinnumarkaðsaðgerðir þar sem lagt er til að þeir sem fá greiddan hlutaörorkulífeyri geti fengið virknistyrk í allt að 24 mánuði eftir að ákvörðun um hlutaörorkulífeyri liggur fyrir, að því gefnu að hlutaðeigandi njóti aðstoðar Vinnumálastofnunar við atvinnuleit. Jafnframt eru lagðar til breytingar á ýmsum lögum þar sem kveðið er á um skyldu félagsþjónustu sveitarfélaga, heilsugæslu, Vinnumálastofnunar og VIRK – Starfsendurhæfingarsjóðs um að eiga samstarf sín á milli um samhæfingu þjónustu í tengslum við endurhæfingu einstaklinga sem þurfa þjónustu fleiri en eins kerfis og er miðað við að þessir aðilar semji sín á milli um þetta samstarf.
3.1. Endurskoðun á greiðslukerfi almannatrygginga (breytingar á lögum um almannatryggingar og lögum um félagslega aðstoð).
Með frumvarpinu eru lagðar til verulegar breytingar á lögum um almannatryggingar, nr. 100/2007, hvað varðar greiðslur vegna örorku í því skyni að einfalda örorkulífeyriskerfið, draga úr áhrifum tekna og bæta kjör örorkulífeyrisþega sem og þeirra sem þurfa stuðning meðan á meðferð eða endurhæfingu stendur. Markmið þessara breytinga er að gera kerfið skilvirkara, gagnsærra og réttlátara. Lagt er til að greiðsluflokkar verði sameinaðir og reglur um útreikning á fjárhæðum einfaldaðar. Lagður er til breyttur örorkulífeyrir fyrir einstaklinga með enga eða mjög takmarkaða getu til virkni á vinnumarkaði (0–25%) og hlutaörorkulífeyrir fyrir einstaklinga með skerta getu til virkni á vinnumarkaði (26–50%). Auk þess er lagt til að komið verði á fót nýjum greiðsluflokki almannatrygginga, sjúkra- og endurhæfingargreiðslum, sem greiðast þegar einstaklingur fær viðurkennda meðferð eða tekur þátt í endurhæfingu í því skyni að stuðla að aukinni þátttöku á vinnumarkaði. Lagt er til að einnig verði heimilt að greiða sjúkra- og endurhæfingargreiðslur þeim sem bíða eftir viðurkenndri meðferð eða að endurhæfing hefjist, enda liggi fyrir staðfesting á að viðkomandi komist að innan tiltekins tíma. Sama eigi við þegar einstaklingur er enn ófær um að taka þátt í fyrirhugaðri endurhæfingu eða meðferð.
Frumvarp þetta felur þannig í sér verulega aukinn og breyttan stuðning við fólk með skerta getu til virkni á vinnumarkaði, hvort heldur er tímabundið eða til langframa. Þegar hafa verið stigin fyrstu skref í þessa átt með lögum nr. 123/2022 um breytingu á lögum um almannatryggingar, nr. 100/2007, og lögum nr. 124/2022 um breytingu á lögum um félagslega aðstoð, nr. 99/2007, þar sem kveðið er á um hækkun frítekjumarks vegna atvinnutekna örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega og lengingu greiðslutímabils endurhæfingarlífeyris, auk þeirra breytinga sem gerðar voru með lögum nr. 18/2023 og lúta að réttindaávinnslu og breyttri framsetningu laga um almannatryggingar. Verði frumvarp þetta að lögum mun m.a. verða dregið úr tekjutengingum sem leiðir til þess að útreikningar greiðslna verða einfaldari og réttindakerfi almannatrygginga verður mun gagnsærra en nú er, sem mun auðvelda fólki að gera sér grein fyrir réttindum sínum og hvernig greiðslur á grundvelli laganna eru ákvarðaðar. Er talið að aukinn skýrleiki laganna og gagnsæi dragi úr hættu á mistökum við framkvæmd og stuðli að réttari útreikningum greiðslna líkt og Ríkisendurskoðun hefur bent á.
Þær breytingartillögur sem lagðar eru til í frumvarpinu byggjast m.a. á niðurstöðum og tillögum tveggja hópa sem skiluðu skýrslum árið 2019, annars vegar skýrslu faghóps um mótun og innleiðingu starfsgetumats og hins vegar skýrslu samráðshóps um breytt framfærslukerfi almannatrygginga sem og vinnu fyrri starfshópa. Í síðarnefndu skýrslunni var lagt til að greiðsluflokkar yrðu sameinaðir og almannatryggingakerfið gert gagnsærra, fyrirsjáanlegra og sveigjanlegra hvað varðar örorkulífeyri og greiðslur vegna tímabundinnar skertrar starfsorku. Einnig er leitast við að réttindakerfi almannatrygginga verði þannig uppbyggt að það hvetji til atvinnuþátttöku þeirra sem hafa skerta getu til virkni á vinnumarkaði.
Í frumvarpinu er lagt til að gildandi örorkulífeyrir verði einfaldaður með sameiningu greiðsluflokka. Lagt er til að sérstök uppbót á lífeyri vegna framfærslu samkvæmt lögum um félagslega aðstoð falli brott og sameinist greiðsluflokkunum örorkulífeyri og tekjutryggingu samkvæmt lögum um almannatryggingar þannig að úr verði einn greiðsluflokkur almannatrygginga, örorkulífeyrir. Þrátt fyrir að greiðsluflokkurinn verði ólíkur gildandi örorkulífeyri er ekki lagt til að hann fái annað heiti til aðgreiningar frá gildandi greiðsluflokki þar sem það er talið geta dregið úr skýrleika fyrir notendur. Tilgangur örorkulífeyris er einnig óbreyttur, sem er að tryggja þeim greiðslur sem uppfylla skilyrði laganna þegar litlar líkur eru taldar á atvinnuþátttöku vegna örorku. Áfram er gert ráð fyrir greiðslum sem koma til viðbótar örorkulífeyri við ákveðnar aðstæður, aldursviðbót og/eða heimilisuppbót. Þessi framfærslugrundvöllur er lagður án þess að gert sé ráð fyrir að viðkomandi afli sér annarra tekna en geri hann það hafa tekjurnar áhrif á greiðslur, umfram frítekjumörk.
Gert er ráð fyrir að hinn breytti örorkulífeyrir verði greiddur þegar samþætt sérfræðimat liggi fyrir og niðurstaðan sé að einstaklingur hafi enga eða mjög litla getu til virkni á vinnumarkaði, eða 0–25%. Enn fremur er lagt til að 45% af öðrum tekjum sem örorkulífeyrisþeginn kann að hafa umfram frítekjumörk hafi áhrif til lækkunar við útreikning á fjárhæð lífeyrisins Eigi einstaklingur auk þess rétt á aldursviðbót og/eða heimilisuppbót verði áhrif tekna reiknuð af samanlagðri fjárhæð allra greiðsluflokka sem einstaklingur á rétt á í stað þess að hver og einn greiðsluflokkur sé reiknaður út sérstaklega eins og nú er. Gert er ráð fyrir mánaðarlegu 100.000 kr. almennu frítekjumarki vegna annarra tekna óháð tegund en ekki sérstöku frítekjumarki vegna atvinnutekna þar sem litlar líkur eru taldar á atvinnuþátttöku þeirra sem metnir verða með enga eða mjög litla getu til virkni á vinnumarkaði og sem munu fá greiddan örorkulífeyri samkvæmt nýju kerfi. Framangreindar breytingar um sameiningu tveggja greiðsluflokka almannatrygginga og eins greiðsluflokks félagslegrar aðstoðar í einn breyttan greiðsluflokk almannatrygginga, örorkulífeyri, auk einfaldari reglna um útreikning greiðslna, eru taldar bæta hag þessa hóps og um leið vera til þess fallnar að gera lífeyristryggingakerfi almannatrygginga vegna örorku einfaldara, réttlátara og gagnsærra.
Í frumvarpinu er einnig lagður til nýr greiðsluflokkur, hlutaörorkulífeyrir. Þannig er gert ráð fyrir að þeir einstaklingar sem eru metnir með takmarkaða getu til virkni á vinnumarkaði, eða sem nemur 26–50%, fái greiddan hlutaörorkulífeyri, að uppfylltum öðrum skilyrðum laganna. Samkvæmt gildandi lögum geta einstaklingar sem metnir hafa verið til a.m.k. 50% örorku fengið örorkustyrk en hlutaörorkulífeyrir verður ólíkur örorkustyrk. Þannig verður matið sem greiðslurnar byggjast á ólíkt og fjárhæð hlutaörorkulífeyris verður mun hærri en fjárhæð örorkustyrks, verði frumvarp þetta að lögum. Einnig er gert ráð fyrir því að aldursviðbót og heimilisuppbót greiðist með hlutaörorkulífeyri ólíkt því sem á við um örorkustyrk. Með þessum breytingum er stuðningur aukinn við þá sem búa við skerta færni til atvinnuþátttöku en sem þó eru talin geta tekið þátt á vinnumarkaði að einhverju leyti og þannig bætt framfærslu sína. Tilgangur hlutaörorkulífeyris er að bæta hlutaðeigandi einstaklingum það upp að þeir geti ekki aflað sér tekna með fullri þátttöku á vinnumarkaði. Hlutaörorkulífeyri er því í senn ætlað að veita fólki í þessari stöðu fjárhagslegan stuðning sem nemur 75% af örorkulífeyri en um leið fela í sér hvata til atvinnuþátttöku með frítekjumörkum vegna atvinnutekna. Miðað er við að hlutfall hlutaörorkulífeyris af fjárhæð örorkulífeyris verði það hátt (75%) að telja megi að stór hluti tekna hlutaðeigandi komi úr almannatryggingakerfinu. Lagt er til að almennt frítekjumark verði 100.000 kr. eða það sama og almennt frítekjumark örorkulífeyris. Þar sem gert er ráð fyrir að þeir sem fái greiddan hlutaörorkulífeyri í nýju kerfi hafi verið metnir með getu til virkni á vinnumarkaði sem þó er takmörkuð er gert ráð fyrir að hlutaörorkulífeyrisþegar hafi, auk almenns frítekjumarks, sérstakt frítekjumark vegna atvinnutekna, þannig að þeir sjái hag sinn í því að taka þátt á vinnumarkaði. Lagt er til að frítekjumarkið verði 250.000 kr. á mánuði vegna atvinnutekna sem kemur þá til viðbótar 100.000 kr. almennu frítekjumarki. Er þannig gert ráð fyrir að hlutaðeigandi geti haft samtals 350.000 kr. í atvinnutekjur á mánuði án þess að það hafi áhrif til lækkunar á fjárhæð hlutaörorkulífeyris, enda gert ráð fyrir að viðkomandi geti að einhverju leyti nýtt þá getu sem til staðar er til starfa á vinnumarkaði og er frítekjumarkinu ætlað að stuðla að því. Standa vonir til að svo hátt frítekjumark hvetji breiðari hóp fólks sem hefur 26–50% getu til virkni á vinnumarkaði til að taka þátt á vinnumarkaði sér og sínum til hagsbóta. Þá er lagt til að 45% af öðrum tekjum sem hlutaörorkulífeyrisþeginn kann að hafa umfram frítekjumörk hafi áhrif til lækkunar við útreikning á fjárhæð lífeyrisins eins og gildir um örorkulífeyri. Eigi einstaklingur auk þess rétt á aldursviðbót og/eða heimilisuppbót kemur 45% lækkun af samanlagðri fjárhæð allra greiðsluflokka sem einstaklingur á rétt á í stað þess að hver og einn greiðsluflokkur sé reiknaður út sérstaklega eins og kveðið er á um í gildandi lögum.
Er með tilkomu hlutaörorkulífeyris m.a. horft til þess að almannatryggingar veiti fólki með skerta starfsgetu samfélagslegan stuðning til að yfirvinna þær hindranir sem það mætir þegar kemur að atvinnuþátttöku. Er það jafnframt í samræmi við tillögu til þingsályktunar um framkvæmdaáætlun í málefnum fatlaðs fólks fyrir árin 2024–2027 (þskj. 813, 584. mál) sem lögð var fram á yfirstandandi löggjafarþingi og sem lýtur að því að endurskoða og einfalda greiðslukerfi almannatrygginga (aðgerð C.2 og ráðstafanir á sviði félagslegrar verndar skv. 28. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks). Þá er lagt til að þeir sem hafa sem nemur 26–50% starfsgetu geti óskað aðstoðar Vinnumálastofnunar við leit að starfi við hæfi og fái þá greiddan virknistyrk í allt að 24 mánuði meðan á atvinnuleit stendur. Er gert ráð fyrir að fjárhæð hlutaörorkulífeyris og virknistyrks nemi samtals fjárhæð fulls örorkulífeyris. Nánar er fjallað um greiðslu virknistyrks í kafla 3.4. Hafi einstaklingur í þessari stöðu ekki fengið starf við hæfi að lokinni 24 mánaða atvinnuleit er gert ráð fyrir að hann geti óskað aftur eftir samþættu sérfræðimati að fenginni umsögn Vinnumálastofnunar.
Útreikningar sýna að langstærstur hluti þeirra sem fá greiddan örorkulífeyri samkvæmt gildandi lögum muni fá hærri greiðslur samkvæmt nýju kerfi, verði frumvarp þetta að lögum. Kerfisbreytingin mun þó í sumum tilvikum geta leitt til þess að heildartekjur örorkulífeyrisþega lækki. Annars vegar er um að ræða örorkulífeyrisþega sem munu fá lægri greiðslur vegna breytinga á reglum um áhrif lífeyrissjóðstekna á útreikning greiðslna almannatrygginga en þar er eingöngu um að ræða einstaklinga sem fá mjög háar greiðslur úr lífeyrissjóðum. Hins vegar er um að ræða örorkulífeyrisþega sem hafa ekki áunnið sér full lífeyrisréttindi hér á landi vegna stuttrar búsetu og munu fá lægri greiðslur þar sem sérstök framfærsluuppbót skv. 2. mgr. 9. gr. gildandi laga mun falla brott. Er það einkum vegna þeirrar hækkunar á fjárhæð uppbótarinnar sem kom til vegna breyttrar framkvæmdar í kjölfar dóms Hæstaréttar í máli nr. 52/2021. Til þess að fyrirbyggja að síðarnefndi hópurinn fái lægri greiðslur samkvæmt hinu nýja greiðslukerfi er lagt til að gerður verði samanburður á greiðslum samkvæmt eldra kerfi og hinu nýja sem tryggi þeim hópi örorkulífeyrisþega sambærilega fjárhæð og útreikningar samkvæmt eldra kerfi.
Auk framangreindra greiðsluflokka er gert ráð fyrir að áfram verði greidd aldursviðbót til þeirra sem fá greiddan örorkulífeyri eða hlutaörorkulífeyri. Miðað verði við aldur þeirra þegar skilyrði fyrir sjúkra- og endurhæfingargreiðslum voru fyrst uppfyllt eða þegar samþætt sérfræðimat lá fyrst fyrir og niðurstaða þess var að geta til virkni á vinnumarkaði var metin 50% eða minni. Þó er gert ráð fyrir að aldursviðbót verði með breyttu sniði frá gildandi lögum og greiðist einvörðungu þeim sem eru metnir til örorku fyrir 44 ára aldur. Tilgangur greiðsluflokksins er áfram að bæta hlutaðeigandi það að vegna aðstæðna sinna hafi viðkomandi ekki haft sömu tækifæri til að ávinna sér réttindi í lífeyrissjóðakerfinu og þau sem hafa verið virk á vinnumarkaði. Það á einkum við um þá einstaklinga sem hafa snemma á lífsleiðinni misst getu til virkni á vinnumarkaði eða fæðast fatlaðir. Endurhæfing felur í sér áætlun um að stuðla að aukinni þátttöku á vinnumarkaði þannig að viðkomandi geti aflað sér tekna og á sama tíma áunnið sér réttindi til lífeyrissjóðsgreiðslna úr skyldubundna lífeyrissjóðskerfinu. Öðlist viðkomandi einstaklingur rétt til örorkulífeyris eða hlutaörorkulífeyris að lokinni endurhæfingu er gert ráð fyrir að fjárhæð aldursviðbótar miðist við það tímamark þegar skilyrði fyrir sjúkra- og endurhæfingargreiðslum voru fyrst uppfyllt. Er þá tekið tillit til þess að endurhæfingin geti staðið yfir í allt að fimm til sjö ár.
Í ljósi þess að sérstök uppbót á lífeyri vegna framfærslu fellur brott, verði frumvarp þetta að lögum, þarf að leita annarra leiða til að bæta framfærslu þeirra sem hafa ekki áunnið sér fullan rétt til lífeyris innan almannatryggingakerfisins vegna stuttrar búsetu hér á landi. Verið er að skoða ýmsar leiðir í því sambandi í félags- og vinnumarkaðsráðuneytinu og er m.a. litið til reynslu af lögum um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða, nr. 74/2020, niðurstöðu dóms Hæstaréttar í máli nr. 52/2021 og til þeirra leiða sem aðrar Norðurlandaþjóðir hafa gripið til í sama tilgangi fyrir örorkulífeyrisþega.
Samhliða framangreindum breytingum er lagt til að endurhæfingarlífeyrir, sem heimilt er að veita samkvæmt lögum um félagslega aðstoð, falli brott en í stað hans verði til nýr greiðsluflokkur, sjúkra- og endurhæfingargreiðslur, sem kveðið verði á um í lögum um almannatryggingar. Umræddar greiðslur falla ekki undir lífeyristryggingar almannatryggingakerfisins enda gert ráð fyrir að um sé að ræða aðstoð vegna veikinda, þ.e. tímabundnar greiðslur sem ætlaðar eru til framfærslu á meðan einstaklingar fá meðferð eða tækifæri til að auka færni sína til atvinnuþátttöku eftir heilsubrest sem stafar af afleiðingum sjúkdóma, slysa eða áfalla. Gert er ráð fyrir að til sjúkra- og endurhæfingargreiðslna komi þegar einstaklingur fær viðurkennda meðferð eða tekur þátt í endurhæfingu með það að markmiði að stuðla að aukinni þátttöku á vinnumarkaði. Lagt er til að fyrir þurfi að liggja staðfesting á meðferð eða endurhæfingaráætlun frá því þjónustukerfi (þjónustuaðila í skilningi 1. gr. frumvarpsins) sem veitir einstaklingi þjónustu.
Einnig er lagt til það nýmæli að heimilt verði að greiða sjúkra- og endurhæfingargreiðslur þegar einstaklingur bíður eftir viðurkenndri meðferð eða að endurhæfing hefjist eða þegar heilsubrestur viðkomandi kemur í veg fyrir að fyrirhuguð meðferð eða endurhæfing geti hafist. Á hið síðastnefnda aðallega við þegar einstaklingur er að ná heilsu eftir sjúkdóm, slys eða áfall og tími þarf að líða áður en hann getur farið í læknisfræðilega aðgerð eða hafið endurhæfingu svo að viðunandi árangur náist. Er með þessari breytingu verið að koma til móts við þá gagnrýni sem gildandi kerfi sætir um að fólk fái ekki greiddan endurhæfingarlífeyri á biðtíma eftir þjónustu eða þegar það er of veikt fyrir endurhæfingu en sá tími getur valdið óhjákvæmilegum kvíða sem aftur hefur neikvæð áhrif á batahorfur. Með því að tryggja samfellu sjúkra- og endurhæfingargreiðslna á öllu framangreindu tímabili og þar með stuðla að ákveðnu öryggi hvað framfærslu varðar er talið að auka megi líkur á að árangur þeirrar þjónustu sem verið er að veita náist. Þykir það bæði einstaklingum og samfélaginu til hagsbóta til lengri tíma en til þess verður að líta að það getur verið kostnaðarsamt fyrir samfélagið að greiða fyrir þjónustu sem skilar ekki tilætluðum árangri þar sem hún er veitt of snemma. Ákveðið hefur verið að skipa starfshóp sem hafi það hlutverk að skoða samspil hinna nýju greiðsluflokka og sjúkradagpeninga þar sem m.a. verði hugað að flutningi sjúkradagpeninga til Tryggingastofnunar.
Lagt er til að heimilt verði að greiða sjúkra- og endurhæfingargreiðslur í allt að 60 mánuði en að hámarki í 12 mánuði í senn. Í sérstökum tilvikum verði heimilt að framlengja greiðslutímabilið um allt að 24 mánuði til viðbótar. Í skýrslu samráðshóps um breytt framfærslukerfi almannatrygginga frá árinu 2019 kemur m.a. fram að vísbendingar séu um að í einhverjum tilvikum hafi örorka fólks verið metin of snemma og örorkulífeyrir samkvæmt lögum um almannatryggingar ákvarðaður áður en ástand viðkomandi var orðið stöðugt. Er þar verið að vísa til fólks í mjög viðkvæmri stöðu vegna fjölþætts vanda, sem getur þurft frekari meðferðir eða endurhæfingu til að stuðla að endurkomu á vinnumarkað. Hér getur einkum verið um að ræða ungt fólk sem á við geðraskanir að stríða en það þykir sérstaklega mikilvægt að reyna til þrautar að styðja það til virkrar þátttöku á vinnumarkaði en þó nokkurn tíma getur tekið að ná því jafnvægi sem að er stefnt svo að atvinnuþátttaka verði möguleg. Í fyrrnefndri skýrslu kemur fram að hið sama eigi við um endurhæfingarlífeyri samkvæmt lögum um félagslega aðstoð en vísbendingar séu um að í sumum tilvikum séu einstaklingar í raun enn of veikir til að geta tekið þátt í virkri endurhæfingu með starfshæfni að markmiði sem er meðal skilyrða fyrir greiðslu endurhæfingarlífeyris.
Tilgangur hinna nýju sjúkra- og endurhæfingargreiðslna er að styrkja enn betur framfærslugrundvöll þeirra sem taka virkan þátt í endurhæfingu eða fá meðferð við langvarandi eða alvarlegum heilsubresti sem talinn er geta haft áhrif til frambúðar á getu viðkomandi til virkni á vinnumarkaði. Greiðslurnar stuðla þannig að því markmiði að viðkomandi öðlist aukna færni til atvinnuþátttöku að fullu eða að hluta. Lagt er til að 45% af öðrum tekjum sem sá sem fær greiddar sjúkra- og endurhæfingargreiðslur kann að hafa umfram frítekjumörk hafi áhrif til lækkunar við útreikning á fjárhæð lífeyrisins eins og lagt er til að gildi um örorkulífeyri. Eigi einstaklingur auk þess rétt á heimilisuppbót er lækkun vegna tekna reiknuð af samanlagðri fjárhæð beggja greiðsluflokka sem einstaklingur fær. Gert er ráð fyrir 160.000 kr. frítekjumarki á mánuði vegna atvinnutekna á því tímabili sem viðkomandi á rétt á umræddum greiðslum en mikilvægt er talið að hvetja greiðsluþega til að reyna þátttöku á vinnumarkaði samhliða endurhæfingu sé þess kostur eða til að styrkja endurhæfingu þegar atvinnuþátttaka getur verið liður í endurhæfingu. Þá er gert ráð fyrir 40.000 kr. almennu frítekjumarki.
Í skýrslu samráðshópsins var lagt til að nýir greiðsluflokkar yrðu tveir, þ.e. sjúkragreiðslur og endurhæfingargreiðslur, en við vinnslu frumvarpsins var ákveðið til einföldunar að leggja til að greiðsluflokkurinn yrði einn, þ.e. sjúkra- og endurhæfingargreiðslur, sem ætlað var að ná markmiðum beggja. Er sú einföldun ekki síst til hagsbóta fyrir einstaklingana sjálfa en fólk þarf stundum að fara á milli heilbrigðistengdrar endurhæfingar og atvinnutengdrar endurhæfingar og getur því óþarfa flækjustig fylgt því að þurfa að fara milli mismunandi greiðsluflokka í sama bataferlinu. Sjúkra- og endurhæfingargreiðslurnar greiðast því þeim sem taka þátt í virkri endurhæfingu en einnig er lagt til að heimilt verði að greiða þær þegar einstaklingur bíður eftir að viðurkennd meðferð eða endurhæfing hefjist eða telst enn of veikur til að taka þátt í endurhæfingarferli. Fyrir liggur að með þessu sé verið að stækka töluvert þann hóp sem nyti góðs af þessum greiðslum en í núverandi fyrirkomulagi er um það bil fimmtu hverri umsókn um endurhæfingarlífeyri samkvæmt lögum um félagslega aðstoð synjað. Greiðslunum er þó eingöngu ætlað að koma til móts við þær aðstæður þegar fólk er með alvarlegan eða langvarandi heilsubrest sem talinn er geta haft áhrif til frambúðar á getu til virkni á vinnumarkað. Er því ekki átt við tilfallandi veikindi sem valda tímabundnum forföllum frá störfum og kemur þá eftir atvikum til greiðslu sjúkradagpeninga.
Gert er ráð fyrir að áfram verði greidd heimilisuppbót samkvæmt lögum um félagslega aðstoð til einstaklinga sem fá örorkulífeyri og uppbótin verði einnig greidd með hlutaörorkulífeyri og til þeirra sem munu fá greiddar sjúkra- og endurhæfingargreiðslur. Tilgangur heimilisuppbótar er að koma til móts við þann kostnað sem fylgir því að hlutaðeigandi býr einn og sér einn um heimilisrekstur án þess að njóta fjárhagslegs hagræðis af sambýli eða samlögum við aðra um húsnæðisaðstöðu eða fæðiskostnað. Um nánari umfjöllun vísast til umfjöllunar um 16. gr. frumvarpsins.
Frítekjumörk, þ.e. þær tekjur sem ekki hafa áhrif á útreikning fjárhæðar greiðslna, eru mismunandi eftir eðli greiðsluflokkanna og hafa mismunandi markmið í samræmi við stefnu stjórnvalda á hverjum tíma. Eins og fram hefur komið er gert ráð fyrir almennu frítekjumarki annars vegar sem komi í stað sérstakra frítekjumarka vegna lífeyrissjóðs- og fjármagnstekna og hins vegar sérstöku frítekjumarki vegna atvinnutekna. Gert er ráð fyrir að frítekjumörkin verði mismunandi há eftir greiðsluflokkum eins og fram kemur hér á undan. Lagt er til að lækkunarhlutfall vegna tekna verði 45% af tekjum umfram frítekjumörkin fyrir samanlagða reiknaða fjárhæð allra greiðsluflokka sem einstaklingur á rétt á. Þannig er lagt til að dregið verði úr tekjutengingum og að lækkun vegna tekna verði sama hlutfall, þ.e. 45%, óháð fjölda greiðsluflokka sem er talið mun gagnsærra fyrirkomulag en nú gildir og til þess fallið að einfalda mjög alla útreikninga auk þess að leiða til hærri greiðslna, ekki síst hjá þeim sem hafa lægstu tekjurnar.
Hér á eftir verður gerð grein fyrir helstu skilyrðum sem lagt er til að gildi um hvern greiðsluflokk fyrir sig, fjárhæð þeirra og samspil við aðrar tekjur. Allar fjárhæðir greiðslna og frítekjumarka miðast við forsendur fjárlaga fyrir árið 2024 en gert er ráð fyrir að fjárhæðirnar taki sömu breytingum og núverandi greiðslur samkvæmt lögum um almannatryggingar.
1. Sjúkra- og endurhæfingargreiðslur verði greiddar einstaklingum sem búa við langvarandi eða alvarlegan heilsubrest sem talinn er geta haft áhrif til frambúðar á getu þeirra til virkni á vinnumarkaði og fá viðurkennda meðferð eða taka virkan þátt í endurhæfingu með það að markmiði að stuðla að aukinni færni til atvinnuþátttöku. Skilyrði er að heilsubresturinn sé afleiðing sjúkdóms, slyss eða áfalls og að fyrir liggi staðfesting á meðferð eða endurhæfingaráætlun frá því þjónustukerfi (þjónustuaðila, sbr. 1. gr. frumvarpsins) sem veitir einstaklingi þjónustu. Einnig er lagt til að heimilt verði með sömu skilyrðum að greiða sjúkra- og endurhæfingargreiðslur einstaklingi sem bíður eftir að fá meðferð eða að endurhæfing hefjist eða þegar heilsubrestur viðkomandi kemur í veg fyrir að fyrirhuguð meðferð eða endurhæfing geti hafist. Liggja þarf fyrir staðfesting frá því þjónustukerfi sem veitir einstaklingi þjónustu um að viðkomandi komist að í meðferð eða endurhæfingu innan tiltekins tíma eða verði fær til þess. Lagt er til að fjárhæð sjúkra- og endurhæfingargreiðslna verði jafn há fjárhæð örorkulífeyris, þ.e. 380.000 kr. á mánuði og að hámarksgreiðslutími verði fimm ár með takmarkaðri heimild til framlengingar greiðslna. Gert er ráð fyrir að almennt frítekjumark verði 40.000 kr. á mánuði og að sérstakt frítekjumark vegna atvinnutekna greiðsluþega verði 160.000 kr. á mánuði.
2. Hlutaörorkulífeyrir verði greiddur þegar niðurstaða samþætts sérfræðimats er að geta umsækjanda til virkni á vinnumarkaði sé 26–50%. Gert er ráð fyrir að skilyrði fyrir greiðslum verði að öðru leyti hin sömu og fyrir örorkulífeyri en að fjárhæð hlutaörorkulífeyris nemi 75% af fjárhæð fulls örorkulífeyris, eða 285.000 kr. á mánuði. Gert er ráð fyrir almennu frítekjumarki sem verði 100.000 kr. á mánuði og sérstöku frítekjumarki vegna atvinnutekna greiðsluþega sem verði 250.000 kr. á mánuði.
3. Örorkulífeyrir verði greiddur þegar niðurstaða samþætts sérfræðimats er að umsækjandi hafi litla sem enga getu til virkni á vinnumarkaði, eða 0–25%, og því litlar líkur taldar vera á virkri atvinnuþátttöku, eftir atvikum að lokinni endurhæfingu. Lagt er til að mánaðarleg fjárhæð lífeyris verði 380.000 kr. og að almennt frítekjumark verði 100.000 kr. á mánuði. Ekki er lagt til sérstakt frítekjumark vegna atvinnutekna.
4. Aldursviðbót verði greidd með örorkulífeyri og hlutaörorkulífeyri. Lagt er til að fjárhæð fullrar aldursviðbótar verði 30.000 kr. á mánuði og að fjárhæðin lækki um 5% fyrir hvert ár eftir 24 ára aldur greiðsluþegans og að aldursviðbót greiðist ekki ef skilyrði hennar voru fyrst uppfyllt við 44 ára aldur umsækjanda eða síðar.
5. Heimilisuppbót verði greidd einhleypum greiðsluþegum sem búa einir og eru einir um heimilishald og hafa ekki fjárhagslegt hagræði af því að búa með öðrum. Gert er ráð fyrir að meginskilyrði heimilisuppbótar verði óbreytt frá gildandi lögum en að fjárhæð hennar verði 15% af fjárhæð örorkulífeyris, þ.e. 57.000 kr. á mánuði.
6. Lækkun greiðslna vegna annarra tekna verði samræmd milli greiðsluflokka og hún reiknuð þannig að 45% af samanlögðum tekjum greiðsluþegans umfram frítekjumörk komi til lækkunar á samtölu allra greiðsluflokka viðkomandi einstaklings. Um er að ræða tekjur frá öðrum en almannatryggingum, utan viðbótarlífeyrissparnaðar og fjárhagsaðstoðar sveitarfélaga sem ekki teljast til tekna greiðsluþega. Þannig er gert ráð fyrir að lækkun vegna tekna verði 45% hvort sem viðkomandi fær greiðslur úr einum eða fleiri greiðsluflokkum en í því felst mikil einföldun á útreikningi greiðslna og eykur gagnsæi til muna.
7. Í ákvæðum til bráðabirgða er lagt til að þeir sem uppfylli skilyrði fyrir greiðslu örorkulífeyris 31. ágúst 2025 fái greiddan örorkulífeyri samkvæmt hinum nýju lagaákvæðum, verði frumvarp þetta að lögum, en í samræmi við örorkumat sem þá var í gildi, óháð gildistíma þess. Enn fremur er lagt til að bera skuli saman greiðslur þeirra sem fengu greiddan örorkulífeyri ásamt sérstakri uppbót á lífeyri vegna framfærslu samkvæmt reglum sem voru í gildi árið 31. ágúst 2025 og greiðslur samkvæmt þeim reglum sem gilda frá 1. september 2025. Leiði samanburðurinn til hærri greiðslna samkvæmt eldri reglum skuli greiða mismuninn. Þá er lagt til að þeir sem uppfylli skilyrði fyrir greiðslu örorkustyrks 31. ágúst 2025 skuli fá þær greiðslur áfram en í samræmi við örorkumat sem þá var í gildi, óháð gildistíma þess. Einnig er gert ráð fyrir að greiðsluþegum verði heimilt að óska eftir mati á getu til virkni á vinnumarkaði samkvæmt samþættu sérfræðimati frá og með 1. september 2025 og falli eldra mat úr gildi frá þeim tíma sem hið nýja mat liggur fyrir og að greiðslur ákvarðist á grundvelli hins nýja mats. Þá er lagt til að þeir sem fái greiddan endurhæfingarlífeyri 31. ágúst 2025 skuli fá sjúkra- og endurhæfingargreiðslur frá 1. september 2025 samkvæmt þeirri endurhæfingaráætlun sem þá er í gildi. Loks er gert ráð fyrir að lögin skuli endurskoðuð að fimm árum liðnum og að skipaður verði starfshópur sem geri úttekt á reynslu af framkvæmd hinna nýju laga.
Í frumvarpi þessu er því um að ræða aukin réttindi einstaklinga sem ekki hafa fulla getu til virkni á vinnumarkaði, bæði þeirra sem munu fá greiðslur frá lífeyristryggingum almannatryggingakerfisins, þ.e. örorkulífeyri og hlutaörorkulífeyri, og þeirra sem þurfa á stuðningi að halda meðan á viðurkenndri meðferð og endurhæfingu stendur. Er jafnframt um að ræða sambærilega einföldun greiðslukerfis og gerð var á ellilífeyri almannatrygginga með lagabreytingum sem tóku gildi 1. janúar 2017 og hafa einfaldað lífeyriskerfi almannatrygginga fyrir eldra fólk til muna.
3.2. Samþætt sérfræðimat.
Lagt er til að í stað skilyrðis um læknisfræðilegt örorkumat í lögum um almannatryggingar verði skilyrði um samþætt sérfræðimat, sem verði heildrænt mat á getu viðkomandi einstaklings til virkni á vinnumarkaði. Samþætta sérfræðimatið yrði byggt á hugmyndafræði sem liggur að baki svokölluðu ICF-flokkunarkerfi sem er alþjóðlegt flokkunarkerfi um færni, fötlun og heilsu sem Alþjóðaheilbrigðismálastofnunin (WHO) gefur út og viðheldur, en það var fyrst gefið út árið 2001. ICF-flokkunarkerfið var þýtt yfir á íslensku og gefið út í styttri útgáfu árið 2015. Hugmyndafræði ICF-flokkunarkerfisins byggist á líffræðilegri, sálfræðilegri og félagslegri nálgun (e. bio-psycho-social model) þar sem sjónarhorn læknisfræðinnar er samþætt félagslegu sjónarhorni. Hér er um að ræða nýja og breytta nálgun frá eldri hugmyndafræði sem byggist á líflæknisfræðilegu líkani (e. biomedical model) þar sem athyglin beindist fyrst og fremst að orsökum og einkennum sjúkdóma og afleiðingum þeirra með tilliti til líkamlegra og andlegra færniskerðinga. Þegar mat er útbúið með hugmyndafræði ICF að leiðarljósi er grundvöllur þess fjölþættur og byggður annars vegar á færni (út frá líkamlegum heilsuþáttum, virkni og þátttöku) og hins vegar aðstæðum (umhverfi og persónulegum þáttum). Megináhersla matsins er þannig á færni viðkomandi í samspili við umhverfi og aðstæður, fremur en á greiningar og sjúkdóma. Hugsunin að baki slíku mati lýtur að valdeflingu og því að styðja einstakling til þess að nýta sem best alla sína kosti. Aðferðir byggðar á ICF-flokkunarkerfinu hafa jafnan rík einkenni sjálfsmats þar sem notandinn sjálfur er í forgrunni. Nálgun af þessum toga er sérstaklega mikilvæg í allri endurhæfingu þar sem líffræðileg, sálfræðileg og félagsfræðileg sýn á heilsu er lykilatriði þess að þjónustuaðili geti sinnt einstaklingsbundnum þörfum.
Annars staðar á Norðurlöndum hefur almennt verið horfið frá því að leggja áherslu á réttinn til örorkubóta en í staðinn er horft til þess hvað einstaklingar geta gert og kerfin þannig byggð upp að með þeim sé reynt að auka þátttöku einstaklinga á vinnumarkaði. Við breytingarnar hefur verið stuðst við alþjóðlega flokkunarkerfið um færni, fötlun og heilsu (e. International Classification of Functioning, Disability and Health, ICF). Það er þó mismunandi milli landanna að hve miklu marki horft er til ICF-flokkunarkerfisins en sum löndin styðjast við kenningalegan bakgrunn ICF en önnur nýta flokkunarkerfið í matinu sjálfu. Sammerkt er með löndunum öllum að lögð er áhersla á að styðja einstaklinga með heilsubrest eða fötlun til atvinnuþátttöku og draga úr hindrunum sem þeir kunna að mæta í samfélaginu, auk þess að meta réttindi til greiðslna úr almannatryggingakerfum.
Í Svíþjóð er megináhersla lögð á að meta rétt einstaklings til bótagreiðslna. Þar hefur verið hannað staðlað matstæki, svokallað Aktivitetsförmageutredningar (AFU) sem styðst við ICF-flokkunarkerfið. Í Finnlandi er, auk þess að meta rétt einstaklinga til bótagreiðslna, lögð áhersla á að finna viðeigandi endurhæfingu og hvernig best er að styðja einstaklinga þannig að þeir geti snúið aftur út á vinnumarkaðinn. Í Danmörku er lögð áhersla á að leiðbeina einstaklingum varðandi möguleika og ákvarðanatöku sem ýtir undir þátttöku á vinnumarkaði. Lögð er áhersla á að meta jafnt og þétt í öllu ferlinu hvernig best er að aðstoða einstaklinga til atvinnuþátttöku og jafnframt er lögð áhersla á að fjölga störfum með sveigjanleika (d. flexjobs). Í Noregi er lögð rík áhersla á endurhæfingu en jafnframt eru aðgerðir til viðeigandi aðlögunar á vinnustöðum þannig að þeir geti tekið á móti einstaklingum sem eru fatlaðir eða með heilsubrest. Flest löndin eiga það sameiginlegt að áhersla er lögð á að samþætta og nýta upplýsingar frá ýmsum fagaðilum og stofnunum til að meta getu einstaklinga til atvinnuþátttöku og hvernig best er að styðja þá. Almennt er lögð er áhersla á stöðlun mata og þróun viðmiða sem stuðst er við. Þar sem áhersla er lögð á líkamlega, sálfræðilega og félagslega nálgun (e. bio-psycho-social) er aðkoma ýmissa fagaðila mikilvæg, svo sem iðjuþjálfa, sálfræðinga, sjúkraþjálfara, atvinnulífsráðgjafa og félagsráðgjafa auk lækna. Í Danmörku er m.a. hægt að kalla eftir aðkomu þverfaglegs teymist sem metur hvort og hvaða inngrip geti gagnast einstaklingum með skerta starfsgetu.
Vinna við gerð og útfærslu samþætts sérfræðimats er hafin og er þar m.a. horft til aðlögunar að íslensku samfélagi. Fullbúnu verður matinu ætlað að mæta sjónarmiðum um inngildingu og viðeigandi aðlögun á vinnumarkaði. Aðferðafræðin sem lögð er til grundvallar við matið er samþætt í þeim skilningi að horft verður samtímis á framangreinda þætti sem lúta að færni, aðstæðum og heilsu í víðum skilningi.
Samkvæmt því sem að framan er rakið er samþætt sérfræðimat ekki starfsgetumat í þeim skilningi að með því sé aðeins lagt mat á getu viðkomandi einstaklings til atvinnuþátttöku sem ráði því hvaða fjárhagslega stuðningi hlutaðeigandi eigi rétt á frá opinberum stuðningskerfum. Kerfi sem byggjast alfarið á slíku mati hafa verið gagnrýnd, til að mynda í Bretlandi, og hefur þar jafnvel komið til tals að hverfa frá starfsgetumatinu (e. Work Capacity Assessment) og taka meira tilliti til aðstæðna hvers og eins. Þar hefur t.d. verið gagnrýnt að ef einstaklingur hefði verið metinn með tiltekna getu til atvinnuþátttöku en fengi svo ekki starf á vinnumarkaði þá ætti hann ekki kost á frekari aðstoð við framfærslu og fengi heldur ekki aðstoð við að leita að og eftir atvikum prófa vinnu. Með breska matinu átti að fylgja stuðningur fyrir fatlað fólk og fólk með heilsubrest til að finna störf eða færa sig nær vinnumarkaðnum. Miðað við þá gagnrýni sem hefur komið fram hefur það ekki gengið nægilega vel. Þá hefur gagnrýni á breska matið einnig beinst að því að það valdi þeim sem búa við skerta starfsgetu kvíða um afkomu sína og að þeim sé ekki veittur nauðsynlegur stuðningur.
Í frumvarpi þessu er lagt til að einstaklingar sem metnir eru með 26–50% getu til virkni á vinnumarkaði og njóta hlutaörorkugreiðslna geti óskað eftir aðstoð Vinnumálastofnunar við atvinnuleit og fengið á sama tíma virknistyrk þannig að samanlögð fjárhæð greiðslna nemi sömu fjárhæð og fullur örorkulífeyrir í allt að 24 mánuði. Með samþættu sérfræðimati verður farin önnur leið en sú breska. Samþætta sérfræðimatið verður alltaf einstaklingsbundið mat, byggt á hugmyndafræði ICF-flokkunarkerfisins. Hafi hlutaörorkulífeyrisþegi ekki fengið vinnu við hæfi með stuðningi Vinnumálastofnunar að lokinni 24 mánaða atvinnuleit getur hann óskað eftir samþættu sérfræðimati að nýju. Nánar er fjallað um þessi atriði í skýringum við a- og b-lið 3. gr. (örorkulífeyri og hlutaörorkulífeyri) og a-lið 24. gr. (virknistyrk).
3.3. Samstarf þjónustuaðila.
Í frumvarpinu er lagt til að gerðar verði breytingar á lögum um vinnumarkaðsaðgerðir, lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga, lögum um heilbrigðisþjónustu og lögum um atvinnutengda starfsendurhæfingu og starfsemi starfsendurhæfingarsjóða í því skyni að lögfesta skyldu þjónustuaðila til að tryggja samstarf á milli þeirra sem bera ábyrgð á endurhæfingu. Markmiðið með lögfestingu þessarar skyldu er að stuðla að heildstæðri nálgun og samfellu við veitingu þjónustu í tengslum við endurhæfingu einstaklinga þar sem miðað er við þarfir hvers og eins og að endurhæfingin sé samfelld.
Gert er ráð fyrir að skyldan hvíli á fagaðilum sem starfa samkvæmt tilgreindum lögum, sbr. skilgreiningu í a-lið 1. gr. frumvarpsins. Hér er vísað til laga um vinnumarkaðsaðgerðir, nr. 55/2006, laga um heilbrigðisþjónustu, nr. 40/2007, laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991, og laga um atvinnutengda starfsendurhæfingu og starfsemi starfsendurhæfingarsjóða, nr. 60/2012. Þessi tilgreindu lög mynda hver um sig ramma um ákveðið þjónustukerfi en ólíkir fagaðilar starfa innan hvers kerfis. Þá mæla lög um heilbrigðisþjónustu, nr. 40/2007, fyrir um stofnanaskipulag og stigskiptingu þjónustu.
Lagt er til að hver af hinum tilgreindu þjónustuaðilum skuli eiga samstarf við aðra þjónustuaðila um samhæfingu þjónustu í tengslum við endurhæfingu einstaklinga sem þurfa samsetta þjónustu en með því er átt við einstaklinga sem annaðhvort þurfa á þjónustu að halda frá fleiri en einum aðila í einu eða þurfa að flytjast á milli þjónustuaðila. Á þetta einkum við um þá einstaklinga sem eru með fjölþættan vanda og leita því eftir þjónustu í tengslum við endurhæfingu hjá fleiri en einum fagaðila, jafnvel á sama tíma. Mikilvægt þykir að þegar þjónusta er veitt í tengslum við endurhæfingu einstaklinga skuli hún veitt samkvæmt viðeigandi ferli á hverjum tíma og að samstarf sé tryggt milli þjónustuaðila þegar það á við. Með því móti er gert ráð fyrir að tryggð verði nauðsynleg yfirsýn yfir þá þjónustu sem einstaklingar fá frá þjónustuaðilunum. Lögfest samstarfsskylda tilgreindra þjónustuaðila kemur ekki í stað þeirra skyldna sem hvíla á einstökum fagstéttum, m.a. á grunni siðareglna og má þar t.d. vísa til 13. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn, nr. 34/2012. Þá gilda samningar um þá þjónustu sem útvistað er til sjálfstætt starfandi þjónustuaðila og er þar m.a. fjallað um upplýsingamiðlun og gæðakröfur.
Með skyldu hinna tilgreindu þjónustuaðila til að gera með sér samning um samstarf sín á milli og hvernig skipulag samstarfsins verði innan þess ramma sem settur er fram í þeim sérlögum sem þjónustuaðilar starfa eftir er gert ráð fyrir að þau semji einnig sín á milli um starfsemi samhæfingarteyma sem þau koma á fót, svo sem hvenær málum skuli vísað til teymanna og hvernig ábyrgð færist milli einstakra þjónustuaðila. Mikilvægt þykir að samstarf þjónustuaðilanna sé formgert og að skýrt sé hvernig ábyrgð á málum einstaklinga færist milli aðila, svo sem þegar aðstæður þeirra breytast. Jafnframt þykir mikilvægt að veita þessum tilgreindu þjónustuaðilum tækifæri til að semja um samstarfið í stað þess að kveða nánar á um það í lögum þar sem ljóst er að bæði þekkingu á sviði endurhæfingar og tækni fleygir fram og því mikilvægt að samstarfið megi auðveldlega aðlaga að nýjustu þekkingu og tækni. Er til að mynda ekki kveðið sérstaklega á um fjölda samninga eða fjölda starfandi samhæfingarteyma, en þó er gengið út frá því að a.m.k. eitt samhæfingarteymi verði til taks í hverju heilbrigðisumdæmi. Einnig hefur sýnt sig að oft þarf að breyta fyrirkomulagi samstarfs þegar það skilar ekki tilætluðum árangri og reyna nýjar aðferðir sem þykja vænlegri til árangurs. Þykir mikilvægt að unnt sé að bregðast hratt við þannig að komið sé í veg fyrir óþarfa hindranir sem kunna að koma upp við framkvæmdina vegna breyttra aðstæðna. Gengið er út frá því að kerfin hafi rúmt svigrúm til þess að ákveða í samstarfssamningum hvernig samstarfi þeirra á milli skuli háttað. Þá er gert ráð fyrir að samstarfssamningar geti komið til endurskoðunar eins oft og þurfa þykir að mati þjónustuaðilanna.
Samhæfingarteymi sem þjónustuaðilar koma sér saman um að setja á laggirnar eiga að stuðla að nauðsynlegri yfirsýn yfir þá þjónustu sem einstaklingur fær og tryggja að viðkomandi njóti heildstæðrar nálgunar í endurhæfingu þegar það á við. Hver þjónustuaðili á að tilnefna fagaðila í teymin. Er þannig gengið út frá því að það sé hlutverk hvers þjónustuaðila að sjá samhæfingarteymunum fyrir viðeigandi sérfræðiþekkingu og að þátttaka í teymunum sé hluti af starfsskyldum viðkomandi sérfræðinga þjónustuaðilanna.
Samhæfingarteymum er sem fyrr segir ætlað að tryggja aukna samfellu í endurhæfingu fólks sem þarf þjónustu fleiri en eins aðila eða þarf að fara á milli aðila og ef þjónustuþörf þess þykir óljós. Teymin verða þá samráðsvettvangur og leggja til þá þjónustu sem gæti gagnast viðkomandi. Þeim er ekki ætlað að taka bindandi ákvarðanir um þá þjónustu sem einstaklingum í einstökum málum stendur til boða heldur mun viðeigandi þjónustuaðili bera ábyrgð á endurhæfingu viðkomandi og taka slíkar ákvarðanir. Sem dæmi má nefna að ef samhæfingarteymi mæti það svo að einstaklingur þyrfti þjónustu á sviði atvinnutengdrar starfsendurhæfingar yrði málinu vísað til VIRK – Starfsendurhæfingarsjóðs sem tæki þá ábyrgð á málinu og hefði samband við viðkomandi. Telji samhæfingarteymið að virknimöguleikar einstaklingsins séu takmarkaðir vegna heilsufarsástæðna og starfsgeta engin að svo stöddu, yrði lagt til að heilsugæslan myndi þá fylgja málinu eftir sem ábyrgðaraðili innan heilbrigðiskerfisins. Síðar gætu aðstæður einstaklingsins breyst þannig að heilsugæslan vísaði málinu áfram til VIRK – Starfsendurhæfingarsjóðs sem tæki aftur ábyrgð á máli einstaklingsins. Samhliða kann jafnframt að vera að einstaklingur þurfi á þjónustu annars þjónustuaðila að halda, svo sem félagsþjónustu sveitarfélags. VIRK – Starfsendurhæfingarsjóður gæti engu að síður áfram borið ábyrgð á endurhæfingu viðkomandi en fylgt því eftir að viðkomandi leiti einnig til félagsþjónustunnar svo auka mætti líkur á að atvinnutengd starfsendurhæfing bæri árangur. Hver þjónustuaðili ber faglega ábyrgð á þeirri þjónustu sem það veitir. Einnig þurfa þjónustuaðilar að tryggja í samstarfi sínu að einstaklingum sé fylgt eftir milli þjónustuaðila þegar þörf er á þjónustu fleiri en eins aðila og hvernig ábyrgðin færist yfir. Jafnframt þurfa þau að skilgreina sín á milli hvaða aðili beri ábyrgð á samþættingu endurhæfingar í slíkum tilfellum. Sé þörf á framfærslu er ávallt við það miðað að Tryggingastofnun hafi fullnægjandi upplýsingar og gögn til að hægt sé að taka ákvörðun um viðeigandi greiðslur almannatrygginga.
Með frumvarpinu er lagt til að kveðið verði á um skyldur þjónustuaðila til að miðla sín á milli upplýsingum sem nauðsynlegar eru í tengslum við samstarf þeirra og að sérstaklega verði kveðið á um þjónustugátt þjónustuaðila í lögum um almannatryggingar. Mikilvægt þykir að sérstaklega sé fjallað um vinnslu persónuupplýsinga á vettvangi samhæfingarteyma í samningi um samstarf hinna tilgreindu þjónustuaðila samkvæmt frumvarpinu og tryggja þannig sanngjarna og gagnsæja vinnslu persónuupplýsinga. Þá er gert er ráð fyrir að þjónustuaðilunum beri eftir því sem við á að upplýsa hlutaðeigandi einstaklinga um fyrirhugaða vinnslu persónuupplýsinga í samræmi við 2. mgr. 17. gr. laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018, sbr. 14. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2016/679. jafnframt þykir mikilvægt að hlutaðeigandi einstaklingar séu upplýstir um tilgang upplýsingaöflunar áður en hún á sér stað, ásamt frekari upplýsingum sem við eiga hverju sinni til að tryggja sanngjarna og gagnsæja vinnslu gagnvart hlutaðeigandi aðilum. Er í þessu sambandi jafnframt gert ráð fyrir að hlutaðeigandi einstaklingar geti með einföldum og skilvirkum hætti áttað sig á því hvaða upplýsingum er miðlað á milli þjónustuaðila í því skyni að tryggja samfellu í endurhæfingu þeirra.
Í núverandi fyrirkomulagi hefur reynst flókið og ýmsum vandkvæðum bundið að kalla fram heildstæða mynd af þjónustuferlum í endurhæfingu og hvernig einstaklingsbundnum þörfum verður best mætt. Með þjónustugátt þjónustuaðila verður markvisst stuðlað að því að einstaklingar fái rétta endurhæfingarþjónustu á réttum stað og réttum tíma. Lögð verður áhersla á að þessi kerfi séu til staðar fyrir einstaklinga og að samstarf kerfanna hafi ætíð að markmiði að bæta einstaklingsbundna þjónustu. Með tilkomu þjónustugáttarinnar, verði frumvarp þetta að lögum, og áherslu á samfellu í öllum ferlum skapast jafnframt tækifæri til mikilvægra úrbóta hvað varðar nánari og betri greiningar á endurhæfingarúrræðum og árangri af þeim auk þess sem tekist verður á við ýmsar kerfislægar áskoranir. Þjónustugáttin er einnig lykillinn að því að sýna þörf fyrir ný úrræði og árangur þeirra sem fyrir eru. Í nýju fyrirkomulagi þjónustugáttar og með samstarfi þjónustuaðila er þannig gert ráð fyrir eftirfylgni þegar fólk bíður eftir því að fá meðferð eða að endurhæfing hefjist. Hlutaðeigandi þjónustuaðilar munu þurfa að staðfesta hvenær viðkomandi komist að í meðferð eða endurhæfingu. Tölfræði um þennan þátt er enn fremur mikilvægt tæki til þess að vinna á biðlistum.
3.4. Virknistyrkur.
Með frumvarpinu er gert ráð fyrir að gerðar verði breytingar á lögum um vinnumarkaðsaðgerðir þar sem Vinnumálastofnun verði falin framkvæmd virknistyrkja til atvinnuleitenda sem rétt eiga á hlutaörorkulífeyri samkvæmt lögum um almannatryggingar og eru búsettir, með skráð lögheimili og staddir hér á landi. Gert er ráð fyrir að skilyrði fyrir virknistyrk verði jafnframt að viðkomandi einstaklingar teljist í virkri atvinnuleit í skilningi frumvarpsins.
Verði frumvarpið samþykkt mun fjárhæð virknistyrks nema mismun hlutaörorkulífeyris og örorkulífeyris samkvæmt lögum um almannatryggingar og munu atvinnuleitendur geta fengið slíkan styrk í allt að 24 mánuði. Hefji atvinnuleitandi störf á vinnumarkaði er gert ráð fyrir að greiðslur virknistyrks falli niður en tímabil virknistyrks geti endurnýjast hafi viðkomandi starfað á innlendum vinnumarkaði í a.m.k. 12 mánuði frá því að hann fékk síðast virknistyrk.
Í ljósi þess að einstaklingur sem lýkur tímabili virknistyrks mun geta óskað eftir að gangast undir samþætt sérfræðimat að nýju er gert er ráð fyrir að Vinnumálastofnun beri að upplýsa Tryggingastofnun um hvort atvinnuleit sé að mati stofnunarinnar fullreynd áður en tímabilinu líkur.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Frumvarp þetta er talið samrýmast stjórnarskrá og alþjóðlegum skuldbindingum.
Í 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar er kveðið á um að öllum sem þess þurfa skuli tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli o.fl. Aðstoðin getur verið í formi þjónustu eða greiðslna. Í dómaframkvæmd hefur því verið slegið föstu að það sé hlutverk löggjafans að útfæra fyrirkomulag aðstoðarinnar og að ákveða þau mörk sem fjárhæðir lífeyrisgreiðslna almannatrygginga miðast við. Þá nýtur það sjónarmið almennrar viðurkenningar að slíkum stuðningi beri að forgangsraða í þágu þeirra sem metnir eru í mestri þörf fyrir aðstoð á hverjum tíma. Þannig fá þeir sem litlar eða engar tekjur hafa sér til framfærslu meiri aðstoð frá hinu opinbera en þeir sem hafa hærri tekjur.
Í samræmi við 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar er það markmið laga um almannatryggingar, sbr. 1. gr. laganna, að tryggja þeim sem lögin taka til og sem þess þurfa greiðslur vegna m.a. örorku og elli. Gildissvið laganna er tilgreint í 3. gr. og er í frumvarpi þessu lagt til að sjúkra- og endurhæfingargreiðslur verði tilgreindar í 1. mgr. 3. gr. Sjúkra- og endurhæfingargreiðslur teljast þó ekki til lífeyristrygginga eins og á við um hlutaörorkulífeyri sem lagt er til að bætist við 2. mgr. 3. gr. laganna heldur er um að ræða tímabundnar greiðslur vegna óvinnufærni í kjölfar sjúkdóms, slyss eða áfalls meðan á meðferð eða endurhæfingu stendur og teljast þær því efnislega vera sjúkragreiðslur. Verði frumvarp þetta að lögum mun réttarstaða þeirra sem þurfa slíka aðstoð styrkjast með tilkomu nýs greiðsluflokks sjúkra- og endurhæfingargreiðslna í lögum um almannatryggingar. Einnig mun staða þeirra sem metnir eru með skerta getu til virkni á bilinu 26–50% styrkjast með tilkomu hins nýja hlutaörorkulífeyris og tengdra greiðslna.
Í samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks er kveðið á um menntun í 24. gr., um hæfingu og endurhæfingu í 26. gr. og vinnu og starf í 27. gr. þar sem fram kemur að aðildarríkin viðurkenni rétt fatlaðs fólks, til jafns við aðra, til vinnu. Í því felst réttur til að fá ráðrúm til að afla sér lífsviðurværis með vinnu að eigin vali eða vinnu sem er þegin á frjálsan hátt á vinnumarkaði og í vinnuumhverfi sem fötluðu fólki stendur opið, er án aðgreiningar og því aðgengilegt. Þá móta heimsmarkmið Sameinuðu þjóðanna í vaxandi mæli áherslur stjórnvalda þótt þau teljist ekki vera alþjóðlegar skuldbindingar. Í landsrýnisskýrslu íslenskra stjórnvalda um heimsmarkmiðin frá 2023 er vinna við endurskoðun örorkulífeyriskerfisins sérstaklega nefnd í umfjöllun um markmið (1) og tengd við undirmarkmið (1.3) um félagslega vernd (1), enga fátækt og (3) heilsu og vellíðan.
Þá er efni frumvarpsins talið samræma lög um almannatryggingar og framkvæmd þeirra enn betur við þær alþjóðlegu skuldbindingar sem felast í milliríkjasamningum á sviði almannatrygginga sem Ísland hefur gert.
Í 59. gr. laga um almannatryggingar er tekið fram að ríkisstjórninni sé heimilt að semja við erlend ríki um gagnkvæm réttindi og skyldur samkvæmt lögunum. Í samningunum megi m.a. veita undanþágur frá ákvæðum laganna og heimila takmarkanir á beitingu þeirra. Einnig megi kveða á um að búsetu-, atvinnu- eða tryggingatímabil í öðru samningsríki skuli jafngilda búsetutíma hér á landi og kveða þar á um rétt til greiðslu bóta við búsetu í öðru samningsríki, jafnræði, skörun greiðslna og hvaða löggjöf skuli beita. Varða gagnkvæmir milliríkjasamningar á sviði almannatrygginga því mikilvæg réttindi einstaklinga sem fara eða flytjast á milli Íslands og annarra ríkja. Gagnkvæmur milliríkjasamningur er t.d. forsenda þess að heimilt sé að greiða bætur úr landi við búsetu í öðru ríki, sbr. 58. gr. laga um almannatryggingar. Vísað er til áhrifa milliríkjasamninga og ákvæða þeirra á nokkrum stöðum í lögunum, sbr. sérstaklega 4. gr., 5. gr., 2. mgr. 16. gr., 4. mgr. 24. gr., 4. mgr. 56. gr., 58. gr., 59. gr. og 64. gr. laganna. Í 64. gr. er fjallað um innleiðingu EES-gerða og er ráðherra heimilt samkvæmt ákvæðinu að innleiða með reglugerð almannatryggingareglur Evrópusambandsins eins og þær eru felldar inn í viðauka VI við samninginn um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. einnig ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 76/2011. Sama á við um reglugerðir Evrópusambandsins sem teknar verða upp í samninginn og fela í sér breytingar eða viðbætur við þær reglugerðir, en þær eru nú átta talsins.
Helstu milliríkjasamningar á sviði almannatrygginga sem gerðir hafa verið og sem vísað er til í 59. gr. laga um almannatryggingar eru almannatryggingaákvæði samningsins um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. lög nr. 2/1993, og reglugerðir um samræmingu almannatryggingakerfa (EB) nr. 883/2004 og (EB) nr. 987/2009, með síðari breytingum, eins og þær hafa verið felldar undir VI. viðauka við samninginn, ásamt viðaukum með sérreglum og bókunum ríkjanna, sbr. einnig 64. gr. laganna. Reglugerðirnar um samræmingu almannatryggingakerfa kveða á um samspil almannatryggingalöggjafar samningsríkjanna þegar tryggðir einstaklingar fara á milli ríkjanna en samræma hvorki löggjöf ríkjanna né koma í staðinn fyrir almannatryggingalög þeirra. Aðildarríki EES-samningsins eru nú 30.
Þá er rétt að nefna Norðurlandasamninginn um almannatryggingar en hann hefur lagagildi hér á landi, sbr. 1. gr. laga nr. 119/2013. Auk hinna Norðurlandaþjóðanna fimm hafa Grænland og Færeyjar gerst aðilar að samningnum. Norðurlandasamningurinn gildir bæði um þá sem falla undir gildissvið almannatryggingareglugerðar EES-samningsins og aðra sem heyra eða hafa heyrt undir löggjöf í norrænu landi. Samkvæmt Norðurlandasamningnum gilda m.a. almannatryggingareglugerðir EES-samningsins um alla sem falla undir samninginn og sem eru búsettir í norrænu landi. Stofnsamningur Fríverslunarsamtaka Evrópu sem gildir milli Íslands, Noregs, Liechtenstein og Sviss sem og samningur um ráðstafanir vegna útgöngu Bretlands úr Evrópusambandinu og Evrópska efnahagssvæðinu sem gildir milli Íslands, Noregs, Liechtenstein og Bretlands innihalda einnig ákvæði um almannatryggingar sem eru efnislega að miklu leyti eins og almannatryggingareglugerðir EES-samningsins. Þá tók nýr samningur milli síðarnefndu aðilanna um samræmingu á sviði almannatrygginga gildi í ársbyrjun 2024. Einnig eru nokkrir tvíhliða milliríkjasamningar í gildi. Ákvæði samninganna geta verið ólík hvað varðar persónulegt og efnislegt gildissvið en meginmarkmið þeirra er þó að auðvelda þeim sem samningarnir taka til og sem flytja á milli samningsríkjanna að fá aðild að almannatryggingakerfum ríkjanna sem flutt er til og fá áfram greiðslur sem réttur hefur áunnist til þótt búseta sé í eða flutt til annars samningsríkis.
Í 1. mgr. 3. gr. reglugerðar (EB) nr. 883/2004 er talið upp til hvaða löggjafar samningsríkjanna reglugerðin nær og er það m.a. löggjöf um sjúkrabætur, örorkubætur, bætur vegna elli og bætur til eftirlifenda. Löggjöf um endurhæfingargreiðslur er ekki nefnd þrátt fyrir að tegundum greiðslna vegna endurhæfingar og/eða starfsendurhæfingar hafi fjölgað í ríkjunum og er því enn ekki kveðið á um það í reglugerðinni hvort eða hvernig skuli samræma slíkar greiðslur við för milli ríkjanna. Með frumvarp þessu er m.a. lagður til nýr greiðsluflokkur í almannatryggingum, þ.e. sjúkra- og endurhæfingargreiðslur, og þarf að meta hvort hinn nýi greiðsluflokkur teljist falla undir gildissvið EES-reglugerðanna um samræmingu almannatryggingakerfa og þá hvaða tryggingaflokk. Löggjafinn hefur ekki samþykkt að greiðsluflokkurinn endurhæfingarlífeyrir samkvæmt gildandi lögum um félagslega aðstoð falli undir efnislegt gildissvið reglugerðanna, sbr. 1. gr. laga um félagslega aðstoð, nr. 99/2007, heldur talið að um væri að ræða greiðslur félagslegrar aðstoðar sem reglugerðirnar taka ekki til, sbr. a-lið 5. mgr. 3. gr. reglugerðar (EB) nr. 883/2004. Verði frumvarp þetta að lögum mun greiðsluflokkurinn sjúkra- og endurhæfingargreiðslur aftur á móti falla undir efnislegt gildissvið EES-reglugerðanna, þ.e. ákvæði þeirra um sjúkrabætur, sbr. a-lið 1. mgr. 3. gr. reglugerðar (EB) nr. 883/2004, auk almennu ákvæðanna. Er hér vísað til þess sem fram kom í kafla 3.1 í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 18/2023. Einnig er litið til máls EFTA-dómstólsins nr. E-8/20 þar sem dómstólinn komst að þeirri niðurstöðu að norsku greiðslurnar arbeidsavklaringspenger teldust vera sjúkrabætur í skilningi a-liðar 1. mgr. 4. gr. reglugerðar (EBE) nr. 1408/71 og a-liðar 1. mgr. 3. gr. reglugerðar (EB) nr. 883/2004. Þetta hefur þau áhrif að fylgja skal ákvæðum reglugerðar (EB) nr. 883/2004, eins og reglugerðin er felld inn í viðauka VI við samninginn um Evrópska efnahagssvæðið með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 76/2011, við framkvæmd nýja greiðsluflokksins þegar umsækjandi eða greiðsluþegi sem fellur undir reglugerðina nýtir eða hefur nýtt sér rétt sinn til frjálsrar farar milli samningsríkjanna. Nánar er fjallað um áhrif þess í kafla 6.4.
Í frumvarpinu er jafnframt lagt til að í lögum um vinnumarkaðsaðgerðir verði kveðið á um heimild Vinnumálastofnunar til að greiða einstaklingum, sem eiga rétt á hlutaörorkulífeyri samkvæmt lögum um almannatryggingar, fjárhæð sem nemur mismun hlutaörorkulífeyris og örorkulífeyris á meðan þeir eru í virkri atvinnuleit enda séu tiltekin skilyrði uppfyllt. Greiðslunum er m.a. ætlað að styðja einstaklinga sem hafa skerta getu til virkni á vinnumarkaði á meðan þeir leita að störfum með aðstoð Vinnumálastofnunar og er því um sérstaka vinnumarkaðsaðgerð að ræða sem talið er að falli ekki undir efnislegt gildissvið framangreindra EES-reglugerða.
Ljóst er að vinna þarf með persónuupplýsingar svo að unnt verði að framkvæma þær breytingar sem frumvarp þetta felur í sér. Þeir opinberu aðilar, sem frumvarpið tekur til og raktir eru í kafla 3.3 hér að framan, hafa samkvæmt gildandi rétti allvíðtækar heimildir til vinnslu persónuupplýsinga í þágu lögbundinna markmiða og til þess að fullnægja lagaskyldum sem hvíla á þeim. Nýmæli ákvæða þessa efnis felst fyrst og fremst í því að umræddir opinberir aðilar munu hafa heimild til þess að deila upplýsingum með öðrum opinberum aðilum. Slík upplýsingamiðlun verður að uppfylla öll skilyrði sem sett eru um persónuvernd. Með þetta í huga þykir frumvarpið samrýmast grundvallarreglum er varða friðhelgi einkalífs, sbr. einkum 71. gr. stjórnarskrárinnar, 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Er talið að ekki sé lengra gengið en nauðsynlegt er í því skyni að ná markmiðum frumvarpsins. Þá er tilgangur þeirra ákvæða frumvarpsins sem fjalla um vinnslu persónuupplýsinga ekki síst að tryggja að hlutaðeigandi einstaklingar geti nýtt sér réttindi samkvæmt löggjöf um almannatryggingar og félagslega vernd og er gert ráð fyrir að einstaklingar séu upplýstir um fyrirhugaða vinnslu upplýsinga áður en hún fer fram. Nánar er fjallað um mat á áhrifum á persónuvernd í kafla 6.5.
5. Samráð.
Frumvarpið var samið í félags- og vinnumarkaðsráðuneytinu en á sér langan aðdraganda eins og grein er gerð fyrir í 2. kafla. Eins og fram kemur í 1. kafla var á árinu 2022 skipaður stýrihópur fjögurra ráðuneyta, forsætisráðuneytis, fjármála- og efnahagsráðuneytis og heilbrigðisráðuneytis, undir stjórn félags- og vinnumarkaðsráðuneytis.
Við vinnslu frumvarpsins var haft samráð við Tryggingastofnun sem annast framkvæmd laga um almannatryggingar og laga um félagslega aðstoð og Vinnumálastofnun sem mun annast virknistyrki, verði frumvarpið að lögum. Einnig hefur verið umfangsmikið samráð við hagsmunasamtök fatlaðs fólks, aðila vinnumarkaðarins og aðra hagaðila við gerð frumvarpsins. Meðal annars voru haldnir samráðsfundir með Öryrkjabandalagi Íslands (ÖBÍ), VIRK – Starfsendurhæfingarsjóði, Geðhjálp, Landssamtökunum Þroskahjálp og aðilum vinnumarkaðarins sumarið og haustið 2023. Fyrirhugaðar breytingar voru jafnframt kynntar þrisvar sinnum í velferðarnefnd Alþingis og fyrir ríkisstjórnarflokkunum og stjórnarandstöðu áður en frumvarpið fór í opið samráð í samráðsgátt stjórnvalda. Jafnframt voru haldnir samráðsfundir með Alþýðusambandi Íslands (ASÍ), Bandalagi háskólamanna (BHM), Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja (BSRB), Kennarasambandi Íslands (KÍ), Sambandi íslenskra sveitarfélaga og Samtökum atvinnulífsins (SA) áður en frumvarpsdrögin voru birt í samráðsgátt. Í kjölfar þessa forsamráðs og þeirra ábendinga sem þar komu fram voru gerðar breytingar á samhæfingarteymunum sem lagt er til að sett verði á fót til þess að forðast að flöskuhálsar yrðu til í kerfinu, gerðar voru breytingar á fyrirkomulagi virknigreiðslna og lagðar til breytingar á ferli endurhæfingar til þess að koma í veg fyrir að göt mynduðust í kerfinu og fólk myndi falla á milli kerfa og verða án greiðslna, eins og getur gerst í núverandi fyrirkomulagi.
Áform um lagasetningu voru ekki sett í opið samráð í samráðsgátt. Mjög mikið samráð hefur verið haft við hagsmunaaðila við vinnslu frumvarpsins á öllum stigum. Málið er þess eðlis, mikilvægt og flókið, að metið var nauðsynlegt á þessu stigi að fylgja því úr hlaði gagnvart hagsmunaaðilum. Á fundi ráðuneytisstjóra í nóvember 2022 voru kynnt tvö áformaskjöl um efni þessa frumvarps en framsetningin hefur í vinnsluferlinu tekið breytingum. Horfið var frá því að leggja fram tvö frumvörp en leggja þess í stað fram eitt frumvarp sem felur í sér breytingar á ýmsum lögum vegna endurskoðunar örorkulífeyriskerfisins, fyrst og fremst lögum um almannatryggingar en einnig lögum um félagslega aðstoð, lögum um vinnumarkaðsaðgerðir og fleiri lögum. Enn fremur var efni þessara breytinga að hluta til kynnt á fundi ráðuneytisstjóra í júní 2022.
Drög að frumvarpinu fóru í opið umsagnarferli í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is í febrúar 2024 (mál nr. S-43/2024) og var helstu hagsmunaaðilum gert viðvart um birtingu frumvarpsins. Á meðan frumvarpið var til umsagnar í samráðsgátt voru haldnir kynningarfundir fyrir Félagsráðgjafafélag Íslands, Tryggingastofnun, Vinnumálastofnun, félagsmálastjóra sveitarfélaga og stjórnendur heilsugæslustöðva. Alls bárust 34 umsagnir, 14 voru frá einstaklingum og 20 frá öðrum hagsmunaaðilum. Umsagnirnar eiga það flestallar sameiginlegt að í þeim kemur fram jákvæð afstaða og stuðningur við þær breytingar sem fyrirhugaðar eru samkvæmt frumvarpinu.
ASÍ og BHM lýsa yfir stuðningi við frumvarpið, m.a. þá heildstæðu nálgun sem í því felst að stuðla að virkni og tryggja frekar fjárhagslegt öryggi þeirra sem treysta á kerfið sér til framfærslu. ASÍ telur það verulega til bóta að taka upp samþætt sérfræðimat. Lögð er áhersla á að hugað verði að nauðsynlegum forsendum til að tryggja að áformuð kerfisbreyting reynist farsæl, til að mynda með því að styrkja stofnanir sem halda utan um endurhæfingu og virkniúrræði og tryggja samstarfið milli þeirra stofnana. Einnig þurfi að vinna markvisst að því að aðgerðir og endurbætur varðandi vinnumarkaðinn leiði til góðra og fjölbreyttra starfa fyrir þau sem eru í virkni- og endurhæfingarferli. Bæði ASÍ og BHM benda á snertifleti við örorkukerfi lífeyrissjóða, svo sem varðandi miðlægt umsóknarferli og jafnvel sameiginlegan greiðslufarveg ef litið er til lengri tíma en einnig snerti þetta umræðuna um leiðir til að draga úr örorkubyrði lífeyrissjóða.
BYR – samtök starfsendurhæfingarstöðva telur ýmsar jákvæðar breytingar vera í frumvarpinu fyrir fólk í endurhæfingu og fagna áherslu á hvetjandi, valdeflandi kerfi og aukinn sveigjanleika varðandi framfærslu fólks með skerta starfsgetu í endurhæfingu. Fleiri hvatar séu í frumvarpinu, svo sem hækkun lífeyris, frítekjumarka vegna atvinnutekna, virknistyrkur og aukinn stuðningur Vinnumálastofnunar við atvinnuleitendur sem eru með skerta starfsgetu. Bent er á að auka mætti fjárhagslegan hvata til atvinnuþátttöku lífeyrisþega enn frekar með því að gera barnalífeyri tekjutengdan og óháðan því hvaðan tekjur koma. Samtökin fagna áherslu á aukið samstarf, samvinnu og samfellu þjónustukerfa til að tryggja rétta þjónustu og að fólk falli ekki milli kerfa. Mikilvægt sé að tryggja fjármagn til úrræða svo að hægt sé að uppfylla þjónustuþörf þegar hún hefur verið metin. Heildstæð nálgun þvert á kerfi um allt land, sem stuðlað er að með frumvarpinu, sé jákvæð.
Einhverfusamtökin fagna því í sinni umsögn að það eigi að einfalda kerfið en lýsa þó áhyggjum af nokkrum atriðum og benda á að í dag séu dæmi um að fólk falli á milli kerfa og fái ekki örorkulífeyri. Fólki sé vísað frá VIRK því að ekki sé hægt að endurhæfa viðkomandi eða endurhæfing sé fullreynd en einstaklingi sé samt hafnað hjá Tryggingastofnun. Samtökin telja það jákvæða breytingu að horfa eigi til líkamlegra, sálfræðilegra og félagslegra þátta þegar geta til virkni á vinnumarkaði sé metin. Þá telja samtökin að ekki sé nægileg sérþekking innan þjónustukerfanna á einhverfu og þörfum einhverfra og staða þeirra muni ekki batna við breytingarnar, eigi þjónustukerfin að sjá um endurhæfingaráætlanir og álitsgjöf til Tryggingastofnunar. Bent er á að sjálfstætt starfandi sérfræðingar geri nú endurhæfingaráætlanir fyrir margt einhverft fólk sem ræður ekki við að vera í samskiptum við opinbera kerfið. Tryggt þurfi að vera að ekki verði greiðslufall eða gat í kerfinu. Í umsögninni er lögð áhersla á leiðbeiningarskyldu Tryggingastofnunar og frumkvæðisskyldu hvað það varðar. Bent er á að samkvæmt frumvarpinu sé óvinnufærni vegna sjúkdóms, slyss eða áfalls skilyrði fyrir sjúkra- eða endurhæfingargreiðslum. Þetta nái ekki yfir einhverfa, fólk með þroskahömlun og Downs og leggja samtökin til breytingu á því ákvæði.
Félag íslenskra endurhæfingarlækna telur jákvætt að auka eigi samvinnu og samhæfingu í kerfinu og telja fyrirhugaðar sjúkragreiðslur og hlutaörorku einnig vera jákvæðar breytingar. Bent er á að aðgangur að læknisfræðilegri endurhæfingu (frumendurhæfingu) sé takmarkaður. Nú sé slíkri endurhæfingu sinnt á Grensás, Kristnesi og að hluta á Reykjalundi og mikilvægt sé að bæta samráð við heilsugæsluna varðandi frumendurhæfingu. Í umsögninni segir að ekki sé gert ráð fyrir að fólk missi það mikla færni eftir slys eða alvarleg veikindi að það eigi ekki afturkvæmt til vinnu. Einnig er spurt hvort mat þverfaglegs teymis á meðferðarstofnun þess efnis að endurhæfing sé fullreynd falli undir undantekninguna um að samþætt sérfræðimat sé bersýnilega óþarft og bent á að mat frá endurhæfingarstofnun hljóti að vega þungt.
Félag íslenskra heimilislækna fagnar í umsögn sinni því að með breytingunum eigi að auka samfellu og bæta þjónustu við þá sem þurfa á sjúkra- og endurhæfingargreiðslum að halda. Í umsögninni er einnig bent á að kvíði vegna óvissrar og óstöðugrar framfærslu á endurhæfingartíma sé hamlandi fyrir möguleika einstaklinga til bata. Félagið telur það vera öllum til hagsbóta að hægt verði að hafa tímann lengri, sérstaklega þegar fá úrræði eru í boði. Lögum samkvæmt geti endurhæfing staðið allt að 60 mánuði og sé að mati Tryggingastofnunar oft ekki fullreynd nema að loknum þeim tíma þó að fá úrræði séu í boði sem spanna þann tíma og lengstu mögulegu endurhæfingarúrræði séu ef til vill að hámarki 18 mánuðir. Gloppur myndist í endurhæfingartímann sem geti verið skaðlegar bataferlinu. Þá telur félagið mikilvægt að þjónustugátt og aukið gagnsæi og auðvelt samtal sé milli kerfa sem þjónusta einstakling í endurhæfingarferli en núverandi kerfi sé með öllu ógagnsætt.
Í umsögn Félagsráðgjafafélags Íslands er tekið undir markmið frumvarpsins um að bæta þjónustu og kjör og auka hvata til atvinnuþátttöku. Lögð er áhersla á að samhæfingarteymi verði skipuð fagfólki með fjölbreytta menntun og að aðkoma félagsráðgjafa að teymunum verði tryggð. Einnig er tekið fram að mikilvægt sé að helstu þjónustustofnanir komi sér saman um verklag og vísanir milli kerfa og gætt sé að persónuvernd. Þjónustugáttin sem lagt er til að verði komið á fót og samvinna séu forsenda breytinganna. Telur félagið það vera mjög til bóta að hægt verði að fá greiðslur þegar fólk bíður eftir að komast í meðferð eða endurhæfingarúrræði og bendir á að m.a. séu félagsráðgjafar til þess bærir að fylgja endurhæfingaráætlunum eftir og votta stöðu einstaklinga. Óraunhæft sé að fela það eingöngu heimilislæknum. Í umsögninni er á það bent að samþætt sérfræðimat í stað örorkumatsins sé til þess fallið að valdefla einstaklinga. Brýnt er að mati félagsins að samþætt sérfræðimat verði unnið af þverfaglegu teymi til að meta andlega, líkamlega og félagslega heilsu og félagsráðgjafar séu ein af lykilfagstéttum hvað það varðar. Félagið hefur áhyggjur af því að tvær greiðslustofnanir, Tryggingastofnun og Vinnumálastofnun, komi að greiðslum þegar fólk fær hlutaörorkugreiðslur og virknistyrk. Tryggja þurfi öflugt samstarf og eina samræmda umsóknargátt. Samstarf við atvinnulífið sé nauðsynlegt til að einstaklingar með skerta starfsgetu fái raunverulega tækifæri til atvinnuþátttöku.
Í umsögn Hugarafls er því fagnað að bæta eigi kjör öryrkja og stoppa í göt í núverandi kerfi varðandi greiðslu endurhæfingarlífeyris með nýjum sjúkra- og endurhæfingargreiðslum. Áhyggjum er lýst af nokkrum atriðum, m.a. því að samhæfingarteymi muni ekki geta fækkað flöskuhálsum í kerfinu og að rödd notandans vanti. Er talið að með samþættu sérfræðimati verði um of einblínt á veikindi og fólk geti ekki leitað sjálft beint í úrræði. Þá sé ekki lögð næg áhersla á félagslega þáttinn heldur sé áherslan á tækni- og tölvuvæðingu samskipta en ekki persónuleg samskipti.
Í umsögn sinni gerir sálfræðingur hjá Krossgátunni athugasemdir við að aðeins Vinnumálastofnun, heilbrigðisstofnanir, félagsþjónustan og VIRK geti gert endurhæfingaráætlanir en geti þó útvistað þeim. Bent er á að einhverfir eigi erfitt með samskipti við kerfi en kunni að geta átt samskipti við sjálfstætt starfandi heilbrigðisaðila. Athugasemdir eru gerðar við að fara þurfi í gegnum þjónustukerfi til að komast í endurhæfingu, einhverfir geti vegna þessa lent utan garðs.
Landssamtök lífeyrissjóða telja í sinni umsögn að fyrirhugaðar breytingar verði til verulegra hagsbóta fyrir fólk og kerfið verði einfaldara. Í umsögninni er bent á mikilvægi þess að meta greiðslukerfi þeirra sem eru með skerta starfsorku heildstætt og líta bæði til greiðslna frá almannatryggingum og lífeyrissjóðum. Greina þurfi áhrif breytinganna á samspil kerfanna. Lögð er áhersla á að fundin verði framtíðarlausn á víxlverkunum á greiðslum almannatrygginga og lífeyrissjóða og bent á að mikilvægt sé að líta til þess hvaða áhrif breytingarnar kunna að hafa á örorkulífeyrisgreiðslur lífeyrissjóða. Örorkugreiðslur vegi misþungt í heildargreiðslum lífeyrissjóða og því sé brýnt að hrófla ekki við jöfnunarframlagi sem ríkið greiðir til sjóðanna vegna örorku. Í umsögninni er lýst yfir vonbrigðum með að samhliða breytingunum sé ekki litið til hlutverks lífeyrissjóðakerfisins og samspilsins við almannatryggingakerfið.
Í umsögn Landssamtakanna Þroskahjálpar kemur fram að margt sé til bóta í frumvarpinu þó að samtökin geti ekki lýst yfir stuðningi við frumvarpið óbreytt. Telja samtökin að breytingarnar myndu leiða til þess að viðkvæmasti hópur fatlaðs fólks, þ.e. þau sem ekki hafi nein tækifæri til að auka tekjur sínar, búi ein og hafi fengið fyrsta örorkumat við 18 ára aldur, fengi mjög takmarkaða hækkun greiðslna. Einnig er bent á að með lágum lífeyrisgreiðslum sé fatlað fólk sem ekki hefur haft tök á að afla sér annarra tekna dæmt til ævilangrar fátæktar og félagslegrar jaðarsetningar. Aldursuppbótin og heimilisuppbótin sé hvor um sig mjög mikilvæg fyrir þennan hóp. Tekið er fram í umsögninni að það sé óljóst hvort einstaklingar í þessum hópi fari beint á örorkulífeyri eða hlutaörorkulífeyri og þetta þurfi að skýra betur. Sé einstaklingur sem nú er metinn með fulla örorku og er með mjög lágar atvinnutekjur muni greiðslur til viðkomandi lækka, yrði hann metinn með hlutaörorku í nýju kerfi og hefði óbreyttar tekjur. Í umsögninni er því hins vegar fagnað að kerfið verði einfaldað, gert notendavænna og flækjustig minnkað, ekki síst fyrirkomulag varðandi endurhæfingarlífeyri sem í dag henti fötluðu fólki illa. Stuðningur við fatlað fólk a vinnustöðum sé árangursríkasta leiðin til að auka möguleika fatlaðs fólks til atvinnuþátttöku og er bent á að samhliða því verði að tryggja viðeigandi aðlögun, sbr. samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Nefnt er að örorkuskírteini hljóti einnig að vera fyrir þau sem eru á hlutaörorkulífeyri. Lögð er áhersla á að greint verði hvaða áhrif örorkulífeyrir muni hafa á greiðslur úr öðrum kerfum. Samtökin leggja til að orðinu „fötlun“ verði bætt við ákv. 3. gr. um rétt til örorkulífeyris. Einnig er áhersla lögð á að þjónustugátt verið aðgengileg fyrir alla en stór hluti fatlaðs fólks sé ekki með rafræn skilríki og geti ekki nýtt sér þau. Samtökin leggja til að þar sem um mjög miklar breytingar sé að ræða verði fyrirhuguð lög aðeins látin ná til afmarkaðs hóps sem samþykki það til reynslu í ákveðið tímabil.
Í umsögn fagaðila sem starfa hjá Ljósinu er lögð áhersla á mikilvægi þess að fyrirbyggja að gap myndist í greiðslum endurhæfingarlífeyris frá Tryggingastofnun þegar skjólstæðingar Ljóssins útskrifast þaðan og þar til þeirri starfsgetu er náð sem er raunhæf fyrir hvern og einn.
MS-félagið fagnar í sinni umsögn endurskoðun kerfisins og telur margt gott í frumvarpinu og sérstaklega að taka eigi á endurhæfingu einstaklinga með fjölþættan vanda og tryggja eigi samfellu greiðslna til fólks í endurhæfingu. Félagið gerir athugasemd við að lífeyrisgreiðslur til þeirra sem hafa meira en 50% getu til virkni á vinnumarkaði virðist falla algerlega niður en á það ber að líta að samkvæmt núverandi kerfi er gerð krafa um a.m.k. 50% örorku til að greiðsluréttur myndist. Hlutastörf ein og sér dugi fæstum til framfærslu og stór hópur muni standa höllum fæti gangi þessar breytingar eftir. Félagið vill jafnframt að tenging við tekjur maka falli algerlega niður, einnig fjármagnstekjur. Bent er á að sárafá störf séu í boði fyrir fólk með skerta starfsgetu og að vinnumarkaðsaðgerðir þurfi að vera mun umfangsmeiri til að skila árangri.
Í umsögn Persónuverndar er m.a. bent á að mat á skertri starfsorku og samstarf þjónustukerfa sem kveðið er á um í frumvarpinu feli í sér skyldur til vinnslu persónuupplýsinga. Persónuvernd telur að vinnsla persónuupplýsinga samkvæmt frumvarpsdrögunum verði mjög umfangsmikil og kunni að fela í sér íhlutun í rétt einstaklinga til einkalífs. Þá er tekið fram að ítarlegri athugasemdir kunni að verða gerðar í kjölfar framlagningar frumvarps til þinglegrar meðferðar. Í ljósi ábendinga Persónuverndar var bætt við sérstakri umfjöllun um samræmi frumvarpsins við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar hvað varðar friðhelgi einkalífs í 4. kafla. Þá voru gerðar orðalagsbreytingar í kafla 6.5 um mat á áhrifum á persónuvernd svo að skýrt kæmi fram að við vinnslu frumvarpsins hefði verið gert mat á áhrifum á persónuvernd, sbr. 1. mgr. 29. gr. laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018.
Í umsögn Reykjavíkurborgar er fagnað áformum um að bæta afkomu örorkulífeyrisþega, sérstaklega þeirra sem lakast standa og auka stuðning til virkar þátttöku á vinnumarkaði. Jafnframt er tekið fram að það sé mat Reykjavíkurborgar að mikilvægt sé að frumvarpið verði að lögum þar sem ráð sé gert fyrir miklum framförum í þjónustu við einstaklinga sem þarfnast stuðnings til starfsendurhæfingar. Tekið er undir áform um hlutaörorku, virknistyrk og hækkað frítekjumark. Bent er á að samhliða hvatningu til atvinnuþátttöku þurfi að vinna að viðhorfsbreytingu gagnvart þeim sem ekki geta stundað fulla atvinnu. Huga þurfi að hvötum fyrir fyrirtæki til að ráða fólk úr þessum hópi. Einnig þurfi að huga að þeim hópi sem glímir við fíknisjúkdóm og þarf t.d. viðhaldsmeðferð/skaðaminnkandi meðferð. Skýra mætti betur hvað teljist viðurkennd meðferð. Í umsögn Reykjavíkurborgar er nýja samþætta sérfræðimatið litið mjög jákvæðum augum. Þó er bent á að orðfæri sé enn töluvert heilsufarsmiðað, ekki sé horft til fatlaðra einstaklinga. Yfirlýsingu um samstarf þjónustukerfa er fagnað í umsögninni enda sé það forsenda fyrir breytingunum. Tekið er fram að Reykjavíkurborg skilji rökin fyrir aldursviðbót en jafnframt bent á að mikilvægt sé að huga að undanþágum um aldursviðbót fyrir þann hóp fólks sem hefur lengi verið í þjónustu sveitarfélaga og mögulega ekki metinn til örorku fyrr en seint á lífsleiðinni.
Samband íslenskra sveitarfélaga lýsir yfir stuðningi við lögfestingu frumvarpsins og telur að heilt yfir sé um að ræða framfaraskref í málaflokknum. Í umsögninni kemur fram að breytingarnar sem lagðar eru til í frumvarpinu séu jákvæðar og það sé t.d. mikið framfaraskref að tryggja einstaklingum greiðslur á meðan þeir bíða eftir að komast í úrræði eða eru enn of veikir til að hefja endurhæfingu. Einnig sé mjög jákvætt að kveða á um samstarf þjónustukerfa í frumvarpinu. Nokkrar áhyggjur koma fram um að atvinnulífið bjóði ekki upp á nægilegan fjölda hlutastarfa fyrir einstaklinga sem ekki hafa fulla starfsgetu. Hugsanlega þyrfti að bjóða atvinnurekendum upp á styrki til að bæta aðgengi þessa hóps að vinnustöðum. Nefnt er að úrræði sniðin að þörfum þeirra sem glíma við fíknisjúkdóma séu af skornum skammti. Þeir einstaklingar séu yfirleitt á framfæri sveitarfélaga til lengri tíma en sú framfærsluaðstoð eigi að vera til skemmri tíma eða neyðaraðstoð. Þessir einstaklingar þurfi að fá þjónustu við hæfi. Sambandið leggur áherslu á fjölbreytt virkniúrræði um allt land svo að fólk geti valið búsetu á eigin forsendum en ekki út frá því hvar þjónusta sé í boði.
Samtök atvinnulífsins (SA) fagna endurskoðun á almannatryggingakerfinu og styðja að frumvarpið verði að lögum. Í umsögninni er tekið fram að gott samráð hafi verið við hagaðila við vinnslu frumvarpsins. SA fagna nálgun varðandi samþætt sérfræðimat og heildrænt á getu einstaklinga til virkni á vinnumarkaði, sem snúist um valdeflingu þannig að fólk nýti sína styrkleika. Einnig sé það verulega jákvæð breyting að leggja áherslu á að reyna endurhæfingu til þrautar. Bent er á að ljóst þurfi að vera að hvatarnir til atvinnuþátttöku virki sem skyldi. Þótt frumvarpið leiði til aukinna útgjalda telja SA að áherslan á virkni og snemmtæka íhlutun muni væntanlega leiða til ávinnings sem muni að einhverju leyti vega upp kostnaðinn af frumvarpinu. Samtökin leggja höfuðáherslu á að endurskoðaða örorkulífeyriskerfið verði ekki fjármagnað með aukinni skattheimtu heldur með forgangsröðun í ríkisrekstri.
Í umsögn Viðskiptaráðs Íslands er talið að um jákvæðar breytingar sé að ræða. Tillögum um einfaldara, gagnsærra og réttlátara örorkulífeyriskerfi er fagnað. Sameining greiðsluflokka er talin jákvætt skref og lögfesting á skyldu þjónustukerfa til samstarfs til að stuðla að heildstæðri nálgun og samfellu í þjónustu ánægjuefni. Viðskiptaráð fagnar markmiðum um að auðvelda þátttöku og/eða endurkomu einstaklinga á vinnumarkað og sérstaklega sé ánægjulegt að sjá tillögur að fjárhagslegum hvata til að fara aftur á vinnumarkað. Einnig er aukin áhersla á stuðning við einstaklinga í atvinnuleit talin jákvæð. Breytingar á frítekjumarki og virknistyrkur eru taldar hafa jákvæð áhrif á atvinnuþátttöku og auka verðmætasköpun í samfélaginu. Jafnframt sé nýja samþætta sérfræðimatið framfaraskref. Í umsögninni er nefnt hvort vert sé að athuga hvort mætti innleiða virkt endurmat á örorkulífeyri hér á landi. Viðskiptaráð bendir á að greinargott mat á hagrænum áhrifum frumvarpsins skorti og betra sé að slíkt mat á áætluðum breytingum fylgi. Bent er á að hækkun frítekjumarks muni fela í sér aukinn hvata til atvinnuþátttöku (meiri skatttekjur) en einnig að bætur skerðist seinna en nú er sem ætti að skila sér í auknum útgjöldum fyrir ríkissjóð. Mikilvægt er talið að vönduð kostnaðar- og ábatagreining fylgi frumvarpinu og leggja þurfi mat á hver áhrif breytinga á breyttu matskerfi örorku verða. Viðskiptaráð telur mati á hagrænum áhrifum frumvarpsins verulega ábótavant.
Í umsögn frá VIRK kemur fram mjög jákvæð afstaða til þeirra breytinga sem lagðar eru til og líst er yfir stuðningi við frumvarpið. Verði frumvarpið að lögum muni framfærsla einstaklinga meðan á endurhæfingu stendur vera betur tryggð en nú er þar sem heimilt verði að greiða sjúkra- og endurhæfingargreiðslur á biðtíma og á meðan einstaklingur fer úr einu þjónustukerfi í annað. VIRK telur að ákvæði um hlutaörorkulífeyri muni nýtast mörgum þeirra sem ljúka þjónustu þar með skerta starfsgetu. Um sé að ræða hóp sem oft bæði geti og vilji vinna og nýja kerfið sem lagt er til með frumvarpinu muni gefa þessum einstaklingum aukin tækifæri þeim sjálfum og atvinnulífinu til heilla. Tekið er fram að samþætt sérfræðimat þar sem ramminn utan um það er ICF-flokkunarkerfið sé í takt við nágrannalöndin og að virknigreiðslur meðan á atvinnuleit stendur sé jákvæð breyting. Enn fremur sé jákvætt að fyrirhugað sé að kveða á um skyldu þjónustukerfa til samstarfs. Tekið er fram að VIRK sé þegar farinn að undirbúa samstarfið við hin þjónustukerfin.
ÖBÍ lýsir í umsögn sinni yfir stuðningi við frumvarpsdrögin og hvetur til þess að frumvarpið nái fram að ganga. ÖBÍ telur frumvarpsdrögin í heild virðast stuðla að jákvæðum breytingum varðandi einföldun, gagnsæi og stuðning við þá einstaklinga sem þurfa á almannatryggingakerfinu að halda. Styrking stofnana og fagaðila muni verða til bóta fyrir notendur kerfisins en tryggja þurfi að framkvæmdin verið í þeim jákvæða tón sem frumvarpið beri með sér. ÖBÍ gerir í umsögninni einnig grein fyrir ítarlegum athugasemdum sínum og ábendingum varðandi ýmis efnisatriði í frumvarpinu. Bent er á að dæmi geti verið um að einstaklingar í tilteknum hópi muni fá lítið sem ekkert hærri greiðslur í nýju kerfi. Einnig er bent á að brýnt sé að nánar verði kveðið á um útfærslu á samþættu sérfræðimati í frumvarpinu og lagt til að kveðið verið á um að nýja kerfið verið endurskoðað eftir þrjú ár. Í umsögninni kemur einnig fram að varasamt geti verið að gera kerfisbreytingar þegar fullnægjandi grunnur að þeim hefur ekki verið lagður í samfélaginu og á vinnumarkaði og bent á að aðgerðaáætlun þyrfti að liggja til grundvallar til þess að kerfisbreytingarnar virki, t.d. um hvernig eigi að fjölga endurhæfingarúrræðum og tækifærum á vinnumarkaði. ÖBÍ bendir enn fremur á að bæta verði orðinu „fötlun“ við ákvæði um örorkulífeyri og einnig segir að ákvæði um hlutaörorkulífeyri þyrfti að vera ítarlegra, m.a. mæla fyrir um að einstaklingar á hlutaörorkulífeyri geti einnig fengið örorkuskírteini. Varðandi sjúkra- og endurhæfingargreiðslur er lögð áhersla á að kerfið verði þannig úr garði gert að fólk falli ekki á milli kerfa eins og nú sé raunin og að það verði ekki skilyrði að einstaklingur komist að í viðurkennda meðferð eða endurhæfingu innan tiltekins tíma. Til að tryggja réttindi einstaklinga sé nauðsynlegt að skilgreina betur hvaða upplýsingar fari um þjónustugáttina og hverjir hafi aðgang að henni. Nokkrar áhyggjur eru af því að aldursviðbót muni lækka verðið frumvarpið að lögum. Ákvæðið feli einnig í sér þá breytingu að sjúkra- og endurhæfingargreiðsluþegar muni ekki fá aldursuppbót, en endurhæfingarlífeyrisþegar fái aldursuppbót í núverandi kerfi. Jafnframt eru nokkrar athugasemdir gerðar við ákvæði um tekjugrunn og lagt til að til viðbótar nýju greiðslukerfi, þ.e. örorku- og hlutaörorkulífeyrir, komi einn óskattskyldur og ótekjutengdur greiðsluflokkur sem ætlaður sé til að mæta ótilgreindum fylgikostnað fötlunar í samræmi við c-lið 2. mgr. 28. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Bent er á að ekki sé skýrt í frumvarpsdrögunum að fjárhæðir sem tilgreindar eru muni taka breytingum við vinnslu fjárlaga fyrir árið 2025.
Þá eru gerðar athugasemdir við þau ákvæði frumvarpsins sem gera ráð fyrir að virknistyrkur kunni að vera felldur niður í tilteknum tilvikum.
Umsagnir frá einstaklingum eiga það flestar sammerkt að benda fyrst og fremst á það sem betur mætti fara. Dæmi um það sem kom fram er að hækka þurfi grunnframfærslu enn frekar, að lífeyristekjur séu atvinnutekjur og ættu að njóta sömu frítekjumarka og að fjármagnstekjur maka ættu ekki að skerða greiðslur frá Tryggingastofnun til greiðsluþega. Enn fremur kemur fram í umsögnum einstaklinga að bæta þurfi afkomu örorkulífeyrisþega sem séu búsettir fyrir utan Evrópska efnahagssvæðið og tryggja þurfi að meðlög verði greidd þótt móttakandi meðlagsgreiðslna búi utan Evrópska efnahagssvæðisins. Fram kemur að það sé jákvætt að skerðingar verði minnkaðar og kerfið verði einfaldað. Einnig er bent á að eyðublað fyrir endurhæfingaráætlanir þurfi að vera í sjúkraskrárkerfinu Sögu og að nú væri lag að skoða möguleika á því að breyta kerfinu þannig að greiðslur frá Tryggingastofnun yrðu eftir á en ekki fyrir fram eins og nú er.
Orðinu „fötlun“ hefur verið bætt við a-lið 3. gr. frumvarpsins um örorkulífeyri, b-lið 3. gr. um hlutaörorkulífeyri og d-lið 3. gr. um sjúkra- og endurhæfingargreiðslur, m.a. í ljósi athugasemda frá ÖBÍ og Landssamtökunum Þroskahjálp. Í samráðsferlinu hefur einni málsgrein verið bætt við b-lið 3. gr. um hlutaörorkulífeyri og er nú skýrt tekið fram í 9. mgr. að Tryggingastofnun gefi út örorkuskírteini til þeirra sem rétt eiga á hlutaörorkulífeyri skv. 1. mgr. ákvæðisins. Í 12. gr. frumvarpsins er nú kveðið á um að í ákvæði til bráðabirgða bætist við 17. tölul. þar sem mælt er fyrir um endurskoðun á lögunum innan fimm ára frá gildistöku þeirra og jafnframt skuli ráðherra skipa starfshóp sérfræðinga til að vinna að þeirri endurskoðun. Í ljósi athugasemda um virknistyrk voru gerðar tilteknar orðalagsbreytingar á c-lið 24. gr. frumvarpsins og skýringum við ákvæðið.
Að lokinni ítarlegri yfirferð yfir allar umsagnir sem bárust í samráðsgátt er það niðurstaðan að þær kalli ekki á frekari breytingar á ákvæðum frumvarpsdraganna en ýmislegt hefur þó verið skýrt betur í greinargerð í ljósi þeirra athugasemda sem komu fram í samráðsferlinu, sjá m.a. umfjöllun í kafla 6.4 um áhrif á almannatryggingar og afkomu greiðsluþega.
6. Mat á áhrifum.
6.1. Hagræn og fjárhagsleg áhrif.
Framangreindar breytingar eru í samræmi við stefnu ríkisstjórnarinnar um bætt lífskjör og lífsgæði fólks með skerta getu til virkni á vinnumarkaði, þar á meðal með áherslu á þátt endurhæfingar og aukna möguleika til virkni og þátttöku á vinnumarkaði. Talið er að áhersla á virkni og snemmtæka íhlutun geti dregið úr áhættu á því að einstaklingar hefji ótímabæra töku örorkulífeyris og falli út af vinnumarkaði vegna þess og verði þannig fyrir tekjutapi til framtíðar. Samvinna þjónustuaðila og breytt verklag vegna einstaklinga sem þurfa endurhæfingu sem og við gerð og eftirfylgni endurhæfingaráætlana getur leitt til verulegs sparnaðar hjá flestum þjónustuaðilunum og er áætlað að spara megi allt að 35 stöðugildi árlega þegar nýtt verklag hefur fest sig í sessi. Breytingarnar eru því bæði taldar þjóðhagslega hagkvæmar og til þess fallnar að bæta lífskjör og stöðu þeirra sem hafa litla sem enga getu til virkni á vinnumarkaði eða búa við skerta getu til virkni á vinnumarkaði til þess að framfæra sig og þurfa af þeim sökum á stuðningi almannatryggingakerfisins að halda.
Lagt hefur verið mat á útgjöld vegna frumvarpsins auk þess sem leitað var til utanaðkomandi ráðgjafa til að meta áhrif þess. Gert er ráð fyrir að útgjöld greiðslukerfis vegna örorku og endurhæfingar muni aukast um 18,1 milljarð kr. á ársgrunni við kerfisbreytinguna auk þess verður einskiptiskostnaður vegna innleiðingar og uppgjörs fyrra kerfis. Þá er gert ráð fyrir hátt í 900 millj. kr. til vinnumarkaðsaðgerða og er virknistyrkur meðal þeirra aðgerða. Nú þegar hafa 583 millj. kr. bæst við fjárhagsramma vegna þess og gert er ráð fyrir 300 millj. kr. til viðbótar á þremur árum. Áhersla á endurhæfingu hefur nú þegar skilað árangri og í stað 2,5% árlegs vaxtar greiðslukerfisins eins og forsendur fjárlaga hafa gert ráð fyrir hafa útgjöld síðustu ára ekki aukist að ráði umfram verðlagsbætur og er því talið að ákveðnu jafnvægi sé náð. Er sá uppsafnaði árangur metinn til allt að 8 milljarða kr. á ársgrunni. Þá er talið að kerfisbreytingin muni leiða til lægra nýgengis greiðsluþega og að hlutfall þeirra af mannfjölda á aldursbilinu 18–66 ára muni lækka. Þá er einnig gert ráð fyrir að hlutaörorkulífeyrir muni stuðla að aukinni atvinnuþátttöku. Áhrif frumvarpsins eru því til viðbótar talin geta numið lækkun um 6 milljarða kr. sem kemur fram á nokkrum árum og auk þess er gert ráð fyrir að árlegur kerfislægur vöxtur vegna fjölgunar greiðsluþega lækki um 2,2 milljarða kr. á ársgrunni eða úr 2,5% í 0,3%–0,4%. Samanlagt er því gert ráð fyrir að ávinningur af áherslu á endurhæfingu og þeim kerfisbreytingum sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu verði búinn að vega upp kostnaðaraukann að fimm árum liðnum. Þessu til viðbótar má gera ráð fyrir samfélagslegum ábata í formi bættra lífsgæða og aukinna tekna lífeyrisþega sem og sparnaðar í lífeyrissjóðakerfinu.
Gert var ráð fyrir kostnaði vegna frumvarpsins í fjármálaáætlun fyrir árin 2024–2028, sem samanstendur af kostnaði við innleiðingu ef frumvarpið nær fram að ganga og vegna vinnumarkaðsaðgerða frá árinu 2024 auk ríflega 16 milljarða kr. auknum framlögum árlega vegna nýs greiðslukerfis frá árinu 2025. Fjárhæðin miðast við forsendur fjárlaga fyrir árið 2024 og er gert ráð fyrir að hún taki sömu breytingum og bætur almannatrygginga frá þeim tíma.
6.2. Áhrif á samfélagið.
Í skýrslu forsætisráðherra um fátækt og áætlaðan samfélagslegan kostnað frá 2023 kemur fram að „þótt fátækt hafi fyrst og fremst áhrif á lífsgæði þeirra sem búa við fátækt getur hún einnig haft umtalsverð áhrif á aðra í samfélaginu. Fátækt hefur til að mynda mikil áhrif á fjármál hins opinbera. Fyrir utan beinar tilfærslur vegna lágra tekna getur fátækt haft óbein áhrif á útgjöld til heilbrigðismála, löggæslu og refsivörslu. Fátækt getur einnig skert framleiðni í samfélaginu og dregið þannig úr skatttekjum hins opinbera. Þá getur fátækt skapað samfélagslegan kostnað vegna áhrifa á aðra í samfélaginu, til að mynda vegna aukinnar tíðni afbrota og áhrifa á börn sem alast upp við fátækt.“
Frumvarpið mun hafa jákvæð áhrif á þá einstaklinga sem hafa enga eða litla getu til virkni á vinnumarkaði, þá sem hafa skerta getu til virkni á vinnumarkaði sem og þá sem falla tímabundið af vinnumarkaði og þarfnast meðferðar eða endurhæfingar. Breytingar á greiðslukerfi almannatrygginga, sem fela í sér hvata til virkni og bætt kjör, ættu allar að koma einstaklingum með örorku og skerta getu til virkni á vinnumarkaði til góða, auka lífsgæði þeirra auk þess að hafa jákvæð áhrif á samfélagið í heild. Þá er frumvarpið talið til þess fallið að draga úr fátækt í samfélaginu þar sem þeir sem búa við örorku eða litla getu til virkni á vinnumarkaði er sá hópur sem hefur hvað minnstar tekjur sér til framfærslu.
6.3. Áhrif á jafnrétti kynjanna.
Hlutfallslega fleiri konur á vinnumarkaði sinna störfum þar sem laun eru talin lág og hættan á að falla út af vinnumarkaði fyrir lífeyrisaldur virðist meiri í slíkum störfum. Þá hafa hlutfallslega fleiri konur tekið þátt í starfsendurhæfingu hjá VIRK – Starfsendurhæfingarsjóði frá stofnun sjóðsins árið 2008. Einnig er nýgengi meira meðal kvenna, eða um 60% af nýgengi örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega. Þar sem konur eru í meiri hluta þeirra sem falla út af vinnumarkaði vegna sjúkdóma eða slysa munu þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpi þessu gagnast þeim í meira mæli en körlum. Ólík staða karla og kvenna í þjóðfélaginu endurspeglast í mismunandi greiðslum til þeirra frá almannatryggingum. Þau sem fá lágar eða engar tekjur af atvinnu eða greiðslur úr lífeyrissjóðakerfinu fá hærri greiðslur frá almannatryggingum. Almannatryggingakerfið stuðlar þannig að tekjujöfnuði og nýtist fremur konum en körlum þar sem þær eru almennt með lægri tekjur, aðrar en greiðslur frá almannatryggingum, sér til framfærslu. Frumvarpið stuðlar þannig að auknu jafnrétti kynjanna.
6.4. Áhrif á almannatryggingar og afkomu greiðsluþega.
Verði frumvarpið að lögum munu réttindi örorkulífeyrisþega innan almannatryggingakerfisins aukast. Samkvæmt frumvarpinu verður greiddur örorkulífeyrir í breyttri mynd frá almannatryggingum til einstaklinga með litla sem enga getu til virkni á vinnumarkaði í stað greiðsluflokkanna örorkulífeyris og tekjutryggingar og sérstakrar uppbótar á lífeyri vegna framfærslu samkvæmt lögum um félagslega aðstoð. Eykur þessi breyting mjög réttindi örorkulífeyrisþega, ekki síst hjá þeim hópi sem býr erlendis í ríki sem er aðili að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið og hefur áður áunnið sér réttindi í almannatryggingum hér á landi. Gert er ráð fyrir að fjárhæðir greiðslna til þess hóps muni hækka við breytinguna.
Þá munu réttindi einstaklinga sem ekki hafa fulla getu til virkni á vinnumarkaði en eru þó metnir með 26–50% vinnugetu aukast þar sem gert er ráð fyrir að til viðbótar atvinnutekjum muni þeir fá greiddan hlutaörorkulífeyri sem nemi 75% af fjárhæð fulls örorkulífeyris með háu frítekjumarki vegna atvinnutekna, auk almenns frítekjumarks. Þannig verður þeim sem geta tekið þátt á vinnumarkaði að hluta gert kleift að auka ráðstöfunartekjur sínar umtalsvert því að auk launa munu þeir eiga rétt á hlutaörorkulífeyri og eftir atvikum aldursviðbót og heimilisuppbót.
Áfram er gert ráð fyrir greiðslu aldursviðbótar til örorkulífeyrisþega sem og hlutaörorkulífeyrisþega en með breyttu sniði sem felst í því að aldursviðbótin verður eingöngu greidd þeim sem metnir hafa verið ungir að árum til örorku í fyrsta sinn. Þá er gert ráð fyrir að þeir greiðsluþegar sem reki heimili einir fái greidda heimilisuppbót sem áfram verði kveðið á um í lögum um félagslega aðstoð.
Þá mun réttarstaða einstaklinga með langvarandi eða alvarlegan heilsubrest sem þarfnast tímabundinna greiðslna vegna óvinnufærni í kjölfar sjúkdóma, slysa eða áfalla styrkjast, verði frumvarpið að lögum, enda komi nýr greiðsluflokkur samkvæmt lögum um almannatryggingar, sjúkra- og endurhæfingargreiðslur, í stað endurhæfingarlífeyris samkvæmt lögum um félagslega aðstoð. Nýi greiðsluflokkurinn mun einnig ná til breiðari hóps einstaklinga en endurhæfingarlífeyrir samkvæmt gildandi lögum auk þess sem hann greiðist til lengri tíma. Gert er ráð fyrir að sjúkra- og endurhæfingargreiðslur greiðist í allt að fimm ár meðan á meðferð eða endurhæfingu stendur enda sé það talið líklegt til að bæta færni greiðsluþega til atvinnuþátttöku. Enn fremur er lagt til að heimilt verði að framlengja greiðslutímabil um allt að 24 mánuði ef um er að ræða einstakling í mjög viðkvæmri stöðu sem vegna fjölþætts vanda þarfnast frekari endurhæfingar. Þetta fyrirkomulag er talið styrkja stöðu þeirra sem missa getu til virkni á vinnumarkaði tímabundið.
Sameining greiðsluflokka og breyttar útreikningsreglur eru til einföldunar og að sama skapi er hagur þeirra sem hafa áunnið sér lítinn lífeyrisrétt í lífeyrissjóðakerfinu bættur með sameiningu greiðsluflokka og hærri frítekjumörkum. Þrátt fyrir að gert sé ráð fyrir að fjárhæðir aldursviðbótar og heimilisuppbótar verði í einhverjum tilvikum lægri en í gildandi kerfi mun sú hækkun sem felst í nýjum sameinuðum lífeyri gera það að verkum að ráðstöfunartekjur greiðsluþega munu í flestum tilvikum hækka til muna. Allt þetta er talið vera til hagsbóta fyrir lífeyrisþega. Afleiðingar af samþykktu frumvarpi fyrir einstaklinga með takmarkaða getu til virkni á vinnumarkaði eru því í heildina taldar verða jákvæðar.
Eftirfarandi töflur sýna hvernig heildartekjur einstaklinga breytast við að fara úr núverandi greiðslukerfi í nýtt greiðslukerfi. Fyrst eru sýndar tekjur þeirra sem verða ungir öryrkjar og hafa ekki áunnið sér rétt í lífeyrissjóði og búa einir eða með öðrum. Þá koma töflur fyrir þá sem verða ungir metnir öryrkjar og nýta öll frítekjumörk í núverandi kerfi, þar á meðal vegna lífeyrissjóðstekna. Að lokum töflur vegna einstaklinga sem verða fyrst metnir öryrkjar við 45 ára aldur og fá ekki aldursviðbót í nýju kerfi, en sá einstaklingur sem býr einn hækkar minnst í nýju greiðslukerfi.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Auk þess sem að framan greinir er talið að staða þeirra sem búa við óvinnufærni í kjölfar sjúkdóma, slysa eða áfalla og flytjast á milli landa muni einnig styrkjast. Eins og fram kemur í 4. kafla mun nýi greiðsluflokkurinn, sjúkra- og endurhæfingargreiðslur, að mati ráðuneytisins falla undir efnislegt gildissvið EES-reglugerðanna um samræmingu almannatryggingakerfa, þ.e. ákvæði þeirra um sjúkrabætur, sbr. a-lið 1. mgr. 3. gr. reglugerðar (EB) nr. 883/2004 sem hefur þau áhrif að þær reglur gilda auk almennu ákvæðanna ef um för á milli samningsríkjanna er að ræða.
Ákvæði EES-reglugerðanna um sjúkrabætur eru að mörgu leyti ólík ákvæðunum um elli- og örorkulífeyri og krefjast annars konar umsýslu framkvæmdaraðila. Í II. bálki reglugerðar (EB) nr. 883/2004 eru ákvæði um ákvörðun þess hvaða löggjöf skuli beita. Meginreglan er sú að þeir sem reglugerðin tekur til heyra aðeins undir löggjöf eins samningsríkis hverju sinni og að einstaklingar á vinnumarkaði falla undir löggjöf þess ríkis þar sem starfið fer fram. Sérákvæði gilda um tiltekna hópa, t.d. útsenda starfsmenn, opinbera starfsmenn og þá sem starfa um borð í skipi. Þegar veikindi eða slys eiga sér stað hjá einstaklingi sem farið hefur eða flutt á milli samningsríkjanna fer um rétt til bóta almannatrygginga samkvæmt lögum þess ríkis sem viðkomandi heyrir undir þegar óvinnufærnin kemur til. Meginreglan um sjúkrabætur er að þær greiðast eingöngu frá einu samningsríki á hverjum tíma og þá í samræmi við löggjöf þess ríkis sem viðkomandi fellur undir. Aftur á móti skal, þegar um lífeyri vegna elli eða örorku er að ræða, ákvarða rétt til lífeyris samkvæmt löggjöf í hverju því ríki þar sem viðkomandi hefur áunnið sér lífeyrisréttindi og samanstendur heildarlífeyrir einstaklings því af greiðslum frá hverju ríki um sig en það á ekki við um sjúkrabætur.
Í 1. kafla III. bálks reglugerðar (EB) nr. 883/2004 eru nánari ákvæði um m.a. sjúkrabætur. Í 21. gr. er fjallað um sjúkrabætur í peningum sem greiðast samkvæmt löggjöf þess ríkis sem viðkomandi einstaklingur fellur undir samkvæmt framansögðu. Í 17.–20. gr. er fjallað um rétt til aðstoðar (heilbrigðisþjónustu) í öðru samningsríki en því sem hlutaðeigandi fellur undir samkvæmt framansögðu. Sjúkratryggingastofnunin annast framkvæmd þeirra ákvæða. Þá er í 12. gr. Norðurlandasamnings um almannatryggingar, sbr. lög nr. 119/2013, kveðið á um samstarf vegna endurhæfingar þegar aðstæður ná yfir landamæri. Enn fremur ber þess að geta að ef skilyrði fyrir greiðslu bóta samkvæmt löggjöf þess ríkis sem viðkomandi fellur undir eru að öðru leyti uppfyllt kann að vera skylt að greiða bæturnar áfram þótt greiðsluþegi dvelji eða búi í öðru samningsríki, sbr. 7. og 21. gr. reglugerðarinnar og 58. gr. laga um almannatryggingar, sbr. einnig niðurstöðu EFTA-dómstólsins í máli E-8/20 sem áður hefur verið vísað til. Umsýsla og afgreiðsla mála þegar umsækjandi eða greiðsluþegi fer eða flytur á milli samningsríkjanna kann því að vera flókin og krefjast mikilla samskipta við þar til bærar stofnanir í öðrum samningsríkjum. Þótt slík tilvik verði væntanlega fátíð getur þeim farið fjölgandi samhliða hærra hlutfalli íbúa af erlendum uppruna.
6.5. Áhrif á persónuvernd.
Vinna þarf með persónuupplýsingar svo að unnt verði að framkvæma þær breytingar sem frumvarp þetta felur í sér. Við vinnslu frumvarpsins var litið til laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018, og var gert mat á áhrifum sem er fyrirsjáanlegt að frumvarpið hafi á persónuvernd, sbr. 29. gr. þeirra laga. Vinnsla persónuupplýsinga sem leiðir af frumvarpinu er nauðsynleg, m.a. til að tryggja að hlutaðeigandi einstaklingar geti nýtt sér réttindi samkvæmt löggjöf um almannatryggingar og félagslega vernd, sem og til að tryggja heildræna nálgun við mat á þjónustuþörf einstaklinga í tengslum við endurhæfingu þar til endurhæfing telst fullreynd og til að unnt sé að greiða einstaklingi þær greiðslur almannatrygginga sem hann á rétt á miðað við stöðuna á hverjum tíma. Mat á áhrifum á persónuvernd leiddi í ljós að í þeim tilgangi að ná markmiðum frumvarpsins um snemmtæka íhlutun, samfellda þjónustu og trygga framfærslu er talið mikilvægt að heimila þá vinnslu persónuupplýsinga sem gert er ráð fyrir. Áhætta af vinnslu persónuupplýsinga er ekki talin of mikil miðað við þann ávinning sem fengist við bætt kerfi.
Sú þjónustugátt sem mælt er fyrir um í e-lið 3. gr. frumvarpsins felur í sér sérstaka stafræna lausn til þess að tryggja upplýsingamiðlun, innbyrðis á milli hinna tilgreindu þjónustuaðila og á milli þjónustuaðilanna og Tryggingastofnunar. Tryggingastofnun mun bera ábyrgð á því að halda skrá um þær upplýsingar sem fara á milli þjónustuaðila. Gert er ráð fyrir að framkvæmt verði sérstakt mat á áhrifum á persónuvernd vegna umræddrar skrár og stafrænna lausna þegar þær liggja fyrir, verði frumvarpið að lögum.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Einnig eru í ákvæðinu lagðar til nýjar orðskýringar. Lagt er til að fram komi í 14. tölul. hvað átt sé við með þjónustuaðili en það hugtak er notað á nokkrum stöðum í frumvarpi þessu, einkum í tengslum við þær breytingar sem lagðar eru til og varða framkvæmd sjúkra- og endurhæfingargreiðslna. Átt er við fagaðila sem starfa samkvæmt tilteknum lögum og veita þjónustu í tengslum við endurhæfingu og mynda samofna heild á landsvísu. Þau lög sem hér er vísað til eru lög um vinnumarkaðsaðgerðir, nr. 55/2006, lög um heilbrigðisþjónustu, nr. 40/2007, lög um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991, og lög um atvinnutengda starfsendurhæfingu og starfsemi starfsendurhæfingarsjóða nr. 60/2012. Í samræmi við markmið um samstarf, sbr. umfjöllun í kafla 3.2, eru gerðar tillögur um breytingar á þessum lögum, sbr. III.–VI. kafla frumvarpsins. Jafnframt er gengið út frá því að þjónustuaðilar sem nú starfa á grundvelli hinna tilgreindu laga, þ.e. Vinnumálastofnun, heilbrigðisstofnanir, þ.m.t. heilsugæslustöðvar, félagsþjónusta sveitarfélaga og VIRK – Starfsendurhæfingarsjóður, muni bera ábyrgð á gerð endurhæfingaráætlana sem eru skilyrði sjúkra- og endurhæfingargreiðslna skv. d-lið 3. gr. frumvarpsins. Sama gildir um ábyrgð á því að staðfesta meðferð og að skilyrði greiðslna séu uppfyllt á meðan beðið er eftir að meðferð eða endurhæfing hefjist. Tekið skal fram að fleiri lög gilda um endurhæfingarþjónustu en þau sem að framan eru rakin, m.a. lög um heilbrigðisstarfsmenn, nr. 34/2012, og lög um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, nr. 38/2018, en gert er ráð fyrir því að hinir tilgreindu þjónustuaðilar geti útvistað verkefnum á grundvelli samninga til sjálfstætt starfandi heilbrigðisstarfsfólks, þjónustu- og rekstraraðila í málaflokki fatlaðs fólks auk fleiri aðila. Gert er ráð fyrir að endurhæfingaráætlanir sem gerðar eru á grundvelli slíkra samninga þurfi staðfestingu þjónustuaðila til þess að geta verið grundvöllur sjúkra- og endurhæfingargreiðslna frá almannatryggingum.
Þá er lagt til að í nýjum 15. tölul. komi fram hvað átt sé við með samþættu sérfræðimati en með því er átt við staðlað mat á getu einstaklinga til virkni á vinnumarkaði þar sem færni, fötlun og heilsa er metin heildrænt af þverfaglegu teymi. Jafnframt er gert ráð fyrir því að ramminn utan um hið nýja mat verði ICF-flokkunarkerfið um færni, fötlun og heilsu og sú hugmyndafræði sem það byggist á, sjá nánar kafla 3.2. Gert er ráð fyrir að samþætt sérfræðimat komi í stað gildandi örorkumats og verði grundvöllur örorkulífeyris og hlutaörorkulífeyris, verði frumvarp þetta að lögum. ICF-flokkunarkerfið, sem gefið er út og viðhaldið af Alþjóðaheilbrigðismálastofnuninni (WHO) og lýsir færni frá ólíkum sjónarhornum. Uppbygging kerfisins beinir þannig sjónum að samspili milli heilsufars, færni og aðstæðna. Matinu er ætlað að gefa góða mynd af færni einstaklingsins, tengslum heilsufars við getu hlutaðeigandi og virkni og hvernig aðstæður einstaklings tengjast vinnufærni og samfélagsþátttöku. Mikilvægt þykir að líta til allra þátta heilsunnar með þverfaglegu teymi og leggja áherslu á getu einstaklinga til virkni eins og gert er ráð fyrir að gert verið með samþætta sérfræðimatinu.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Um a-lið (24. gr.).
Lagðar eru til breytingar á 24. gr. laganna sem felast aðallega í því að í stað þess að vísað sé til örorkumats verði vísað til samþætts sérfræðimats sem felur í sér mat á getu fólks til virkni á vinnumarkaði og er unnið af þverfaglegu teymi. Nánar er fjallað um matið í skýringum við c-lið 3. gr. frumvarpsins.
Í 1. mgr. er lagt til að réttur til örorkulífeyris verði bundinn því skilyrði að niðurstaða samþætts sérfræðimats á getu umsækjenda til virkni á vinnumarkaði sé metin 25% eða minni til langframa vegna langvarandi eða alvarlegs heilsubrests eða fötlunar í stað skilyrðis um 75% örorku til langframa vegna afleiðinga læknisfræðilega viðurkenndra sjúkdóma eða fötlunar í 24. og 25. gr. laganna. Örorkulífeyrir verði því einungis greiddur þeim einstaklingum sem hafa verið metnir til langframa með enga eða mjög takmarkaða getu til virkni á vinnumarkaði vegna alvarlegs eða langvarandi heilsubrests eða fötlunar, eftir atvikum að lokinni endurhæfingu, og því litlar líkur taldar vera á getu til atvinnuþátttöku hlutaðeigandi. Vísast nánar um þær breytingar til skýringa við c-lið auk umfjöllunar í 3. kafla.
Þau skilyrði fyrir greiðslu örorkulífeyris, sem gert er ráð fyrir að komi fram í 2. mgr. 24. gr. og varða aldur og tryggingatímabil hér á landi áður en niðurstaða samþætts sérfræðimats á getu til virkni á vinnumarkaði liggur fyrir, sem leiðir til ákvörðunar um greiðslu örorkulífeyris, eru efnislega óbreytt frá 1. mgr. 24. gr. gildandi laga. Tekið skal fram að í c-lið 3. gr. frumvarpsins er lagt til að Tryggingastofnun geti vikið frá skilyrði um að niðurstaða samþætts sérfræðimats liggi fyrir áður en ákvörðun er tekin um greiðslu örorkulífeyris, sé slíkt mat bersýnilega óþarft að mati stofnunarinnar. Sá hópur sem hér er einkum horft til eru fötluð eða langveik ungmenni sem Tryggingastofnun hefur greitt umönnunargreiðslur vegna. Í þeim tilvikum væru uppfyllt skilyrði sem lögð eru til í b-lið 2. mgr. 24. gr. um að niðurstaða liggi fyrir við 18 ára aldur. Skilyrðið um að hlutaðeigandi einstaklingur hafi verið tryggður hér á landi við 18 ára aldur er sjálfstætt og hefur m.a. þýðingu við flutning hingað til lands.
Í 2.–5. mgr. eru ekki gerðar aðrar breytingar frá gildandi lögum en þær að vísað er til niðurstöðu samþætts sérfræðimats í stað 75% örorkumats eins og áður segir.
Í 6. mgr. er lagt til að ákvæði 1. mgr. 26. gr. laganna um fjárhæð örorkulífeyris færist í nýja 6. mgr. 24. gr. laganna. Þá er lagt til að greiddur verði breyttur örorkulífeyrir, sem komi í stað greiðsluflokka örorkulífeyris og tekjutryggingar skv. 24., 26. og 28. gr. gildandi laga og sérstakrar uppbótar á lífeyri vegna framfærslu skv. 2. mgr. 9. gr. laga um félagslega aðstoð, nr. 99/2007. Þannig verði um að ræða einn greiðsluflokk, örorkulífeyri, í stað núverandi örorkulífeyris, tekjutryggingar og sérstakrar uppbótar á lífeyri vegna framfærslu og er markmiðið með þessari breytingu að einfalda greiðslukerfi almannatrygginga vegna örorku. Lagt er til að fjárhæð hins nýja örorkulífeyris, miðað við full réttindi, verði 4.560.000 kr. á ári sem nemur 380.000 kr. á mánuði. Auk örorkulífeyris er lagt til að sá sem fær greiddan örorkulífeyri geti fengið greidda aldursviðbót, sbr. f-lið 3. gr. frumvarpsins, og heimilisuppbót, sbr. b-lið 16. gr. frumvarpsins. Um nánari umfjöllun um fyrrgreindar viðbætur vísast til skýringa við framangreind ákvæði. Þá er gert ráð fyrir að sama hlutfall, þ.e. 45%, af öllum öðrum tekjum komi til lækkunar örorkulífeyris. Eigi einstaklingur auk þess rétt á aldursviðbót og/eða heimilisuppbót kemur 45% lækkun af samanlagðri fjárhæð allra greiðsluflokka sem einstaklingur á rétt á í stað þess að hver og einn greiðsluflokkur sé reiknaður út sérstaklega eins og kveðið er á um í gildandi lögum. Þessar breytingar munu leiða til mikillar einföldunar við útreikning greiðslna lífeyristrygginga vegna örorku. Þær eru því taldar til þess fallnar að auðvelda hverjum og einum að átta sig á rétti sínum til greiðslna og meta áhrif breyttra tekna á þær greiðslur sem hlutaðeigandi á rétt á innan kerfisins. Að öðru leyti er vísað til 3. kafla um þær breytingar sem lagðar eru til á greiðslukerfi almannatrygginga í frumvarpi þessu.
7. mgr. er efnislega samhljóða 2. mgr. 26. gr. gildandi laga.
8. mgr. er samhljóða 4. mgr. 25. gr. gildandi laga.
Um b-lið (25. gr.).
Lagt er til að í 25. gr. laganna verði kveðið á um nýjan greiðsluflokk, hlutaörorkulífeyri. Eins og fram kemur í 3. kafla er gert ráð fyrir að þeir einstaklingar sem eru metnir með takmarkaða getu til virkni á vinnumarkaði, eða sem nemur 26–50%, vegna langvarandi eða alvarlegs heilsubrests eða fötlunar, geti fengið hlutaörorkulífeyri, að uppfylltum öðrum skilyrðum greinarinnar. Hlutaörorkulífeyri er í senn ætlað að veita fólki í þessari stöðu fjárhagslegan stuðning sem nemur 75% af örorkulífeyri en um leið fela í sér hvata til atvinnuþátttöku með frítekjumörkum vegna atvinnutekna skv. 4. mgr. g-liðar 3. gr. frumvarpsins sem verður 4. mgr. 30. gr. laganna, verði frumvarpið að lögum.
Hlutaörorkulífeyrir mun leysa af hólmi örorkustyrk en skv. 27. gr. gildandi laga geta þeir sem metnir hafa verið með a.m.k. 50% örorku fengið örorkustyrk. Hlutaörorkulífeyrir er þó ólíkur örorkustyrk þar sem matið sem greiðslurnar byggjast á er ólíkt og fjárhæð hlutaörorkulífeyris verður mun hærri en fjárhæð örorkustyrks. Enn fremur eru frítekjumörkin vegna atvinnutekna hækkuð verulega frá því sem nú er hvað varðar örorkustyrk en þannig er lögð áhersla á hvata til að taka þátt á vinnumarkaði um leið og komið er til móts við fjölbreyttan hóp fólks sem ekki hefur fulla getu til virkni á vinnumarkaði. Er því gert ráð fyrir 250.000 kr. frítekjumarki á mánuði vegna atvinnutekna fyrir þau sem fá greiddan hlutaörorkulífeyri til viðbótar almennu frítekjumarki að fjárhæð 100.000 kr. Geta því þau sem fá greiddan hlutaörorkulífeyri unnið sér inn 350.000 kr. á mánuði hafi þau ekki aðrar tekjur samhliða. Með þessum breytingum verður betur stutt við atvinnuþátttöku þeirra sem eru í þessari stöðu en áður hefur verið gert um leið og fólki er bætt upp að geta ekki aflað tekna með fullri þátttöku á vinnumarkaði, verði frumvarp þetta að lögum.
Í 1. mgr. er lagt til að skilyrði fyrir greiðslu hlutaörorkulífeyris verði að geta umsækjanda til virkni á vinnumarkaði samkvæmt samþættu sérfræðimati sé metin á bilinu 26–50% vegna langvarandi eða alvarlegs heilsubrests eða fötlunar. Er þannig gert ráð fyrir að hlutaörorkulífeyrir verði greiddur þeim einstaklingum sem teljast vinnufærir að hluta og því taldar líkur á að þeir geti tekið þátt á vinnumarkaði. Þannig er eins og áður segir leitast við að koma til móts við einstaklinga sem ekki geta aflað tekna með fullri þátttöku á vinnumarkaði en um leið er viðkomandi gefið tækifæri til að afla sér annarra tekna í samræmi við getu. Meðal annars er litið til þess að atvinnuþátttaka hefur þótt stuðla að bættri heilsu fólks auk fjárhagslegrar stöðu og auka þannig lífsgæði þess. Enn fremur er gert ráð fyrir að sá sem mun eiga rétt á hlutaörorkulífeyri geti fengið greiddan virknistyrk frá Vinnumálastofnun í allt að 24 mánuði á meðan sá hinn sami er í virkri atvinnuleit með aðstoð stofnunarinnar. Er gert ráð fyrir að fjárhæð hlutaörorkulífeyris og virknistyrks nemi samtals fjárhæð fulls örorkulífeyris.
Í 2.–5. mgr. koma fram sömu skilyrði og í 2.–5. mgr. a-liðar að því undanskildu að í 4. mgr. er lagt til að vísað verði til þess tímamarks sem samþætt sérfræðimat liggur fyrir „í fyrsta sinn“ en ástæða þess er sú að þeir einstaklingar sem um ræðir kunna að fara oftar en einu sinni í slíkt mat.
Í 6. mgr. er lagt til að fjárhæð hlutaörorkulífeyris verði 3.420.000 kr. á ári eða 285.000 kr. á mánuði. Nemur sú fjárhæð 75% af fjárhæð fulls örorkulífeyris skv. 6. mgr. a-liðar 3. gr. frumvarps þessa en til samanburðar nemur örorkustyrkur fyrir 62 ára og eldri nú 63.020 kr. á mánuði samkvæmt gildandi lögum og 46.588 kr. á mánuði fyrir 61 árs og yngri. Þá er lagt til að fjárhæð hlutaörorkulífeyris, og eftir atvikum samanlögð fjárhæð hlutaörorkulífeyris, aldursviðbótar og/eða heimilisuppbótar, séu skilyrði fyrir þeim greiðslum uppfyllt, lækki um 45% af eigin tekjum lífeyrisþegans umfram frítekjumörk, sbr. 30. gr., uns greiðslur falli niður. Er hér um að ræða sams konar breytingu og gert er ráð fyrir að gildi um útreikning örorkulífeyris eins og áður hefur verið lýst.
1. mgr. er efnislega samhljóða 2. mgr. 26. gr. gildandi laga en gert er ráð fyrir að fjárhæð hlutaörorkulífeyris reiknist samkvæmt réttindahlutfalli viðkomandi, líkt og gildir um örorkulífeyri, sbr. 24. gr., og um örorkustyrk, sbr. 27. gr. gildandi laga.
Þá er í 8. mgr. lagt til að hafi sá sem fær greiddan hlutaörorkulífeyri ekki fengið starf við hæfi eftir að hafa verið í virkri atvinnuleit með stuðningi frá Vinnumálastofnun í 24 mánuði geti viðkomandi óskað eftir samþættu sérfræðimati að nýju. Gert er ráð fyrir að þegar ákvörðun liggi fyrir um greiðslu hlutaörorkulífeyris leiti viðkomandi til Vinnumálastofnunar um aðstoð og fái greiddan virknistyrk samhliða virkri atvinnuleit. Við lok þess tímabils er miðað við að fyrir liggi umsögn Vinnumálastofnunar um ástæður þess að viðkomandi hafi ekki fundið starf við hæfi þannig að unnt sé að meta líkurnar á því að slík störf séu fyrir hendi miðað við stöðuna og horfur á vinnumarkaði. Kemur þessi sérregla til viðbótar við almennar reglur stjórnsýsluréttarins.
Ákvæði 9. mgr. er efnislega samhljóða 8. mgr. a-liðar frumvarpsgreinarinnar en þar er kveðið á um útgáfu örorkuskírteina til einstaklinga sem metnir hafa verið með getu á vinnumarkaði sem nemur 0–25% og eru jafnframt sjúkratryggðir samkvæmt lögum um sjúkratryggingar. Er því gert ráð fyrir að hið sama muni gilda um einstaklinga sem metnir hafa verið með getu á vinnumarkaði sem nemur 26–50% vegna langvarandi eða alvarlegs heilsubrests eða fötlunar.
Um c-lið (26. gr.).
Í ákvæðinu er lagt til að kveðið verði á um samþætt sérfræðimat sem komi í stað örorkumats samkvæmt gildandi lögum. Í b-lið 1. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir að í nýjum 15. tölul. 2. gr. laganna verði samþætt sérfræðimat skilgreint sem staðlað mat á getu einstaklinga til virkni á vinnumarkaði sem byggist á alþjóðlegu flokkunarkerfi um færni, fötlun og heilsu (ICF). Um er ræða flokkunarkerfi þar sem horft er til heilsufars, færni, umhverfis og einstaklingsbundinnar færni. Samþætt sérfræðimat eins og hér er lagt til að verði tekið upp yrði heildrænt mat á getu viðkomandi einstaklings til virkni á vinnumarkaði. Er því um að ræða annars konar mat en það læknisfræðilega örorkumat sem innleitt var hér á landi árið 1999 og kveðið er á um í 25. gr. gildandi laga og í reglugerð um örorkumat, nr. 379/1999, og staðli um örorkumatið sem birtur er í viðauka við þá reglugerð. Núverandi greiðslukerfi byggist á læknisfræðilegu örorkumati þar sem ekki er lagt mat á möguleika einstaklingsins til að sjá sér og sínum farborða með þeirri getu sem viðkomandi býr yfir. Með samþættu sérfræðimati er ætlunin að í stað læknisfræðilegs mats verði litið til getu einstaklinga til virkni á vinnumarkaði út frá heilsufari og samspili annarra áhrifaþátta. Gert er ráð fyrir því að niðurstaða samþætts sérfræðimats feli í sér stjórnvaldsákvörðun sem kunni að vera forsenda þess að einstaklingar geti átt rétt til greiðslna samkvæmt lögum um almannatryggingar, að öðrum skilyrðum laganna uppfylltum. Þá verði jafnframt unnt að kæra niðurstöðu matsins til úrskurðarnefndar velferðarmála, sbr. 13. gr. laganna.
Í 1. mgr. er lagt til að tekið verði fram að Tryggingastofnun beri ábyrgð á gerð samþætts sérfræðimats sem skuli vera forsenda fyrir greiðslu bæði örorkulífeyris og hlutaörorkulífeyris. Slíkt mat þarf því að liggja fyrir áður en til greiðslu getur komið, að öðrum skilyrðum laganna uppfylltum. Þó er lagt til að heimilt sé að víkja frá skilyrði um samþætt sérfræðimat áður en ákvörðun um greiðslu örorkulífeyris er tekin, meti Tryggingastofnun það bersýnilega óþarft, t.d. ef um er að ræða einstakling með svo verulega skerta getu til virkni á vinnumarkaði að það sé augljóst að getan sé minni en 25%. Er gert ráð fyrir að nánar verði kveðið á um samþætta sérfræðimatið í reglugerð. Mikilvægt þykir að líta til allra þátta heilsunnar út frá hugmyndafræði ICF með þverfaglegri samvinnu og leggja áherslu á getu einstaklinga til virkni. Niðurstaða samþætts sérfræðimats sé þannig sérfræðiálit í tengslum við samband heilsufars, persónulegra, félagslegra og umhverfisþátta og áhrif þessara þátta á getu viðkomandi til virkni. Um nánari umfjöllun um hugmyndafræðina sem ICF-flokkunarkerfið byggist á og um samþætt sérfræðimat vísast til kafla 3.2.
Í 2. mgr. er gert ráð fyrir að áður en til samþætts sérfræðimats komi skuli endurhæfing eða viðurkennd meðferð sem hafi það að markmiði að stuðla að aukinni færni til atvinnuþátttöku að fullu eða að hluta vera fullreynd. Þó er gert ráð fyrir að Tryggingastofnun verði heimilt að víkja frá því skilyrði ef slíkt mat er bersýnilega óþarft að mati stofnunarinnar. Enn fremur er gert ráð fyrir því að komist stofnunin að þeirri niðurstöðu að endurhæfing sé ekki fullreynd sé stofnuninni heimilt að vísa máli aftur til þess þjónustuaðila sem beri ábyrgð á endurhæfingaráætlun eða til samhæfingarteymis. Er það lagt til í því skyni að kannað verði hvort frekari endurhæfing sé líkleg til að skila árangri áður en til samþætts sérfræðimats komi. Þess ber jafnframt að geta að niðurstaða samþætts sérfræðimats gæti orðið sú að endurhæfing væri ekki talin vera fullreynd.
Í 3. mgr. er lagt til að við framkvæmd samþætts sérfræðimats skuli Tryggingastofnun afla nauðsynlegra gagna, eftir því sem við á hverju sinni, þannig að matið geti farið fram en mikilvægt þykir að skýrt sé kveðið á um að líta þurfi til fyrirliggjandi gagna við gerð þess. Jafnframt er gert ráð fyrir aðkomu viðkomandi einstaklinga, enda er umsækjendum og greiðsluþegum bæði rétt og skylt að taka þátt í meðferð máls hjá Tryggingastofnun, sbr. 1. mgr. 47. gr. laga um almannatryggingar. Þannig er m.a. gengið út frá því að aflað verði munnlegra eða skriflegra upplýsinga frá viðkomandi einstaklingi umfram það sem fram kemur í fyrirliggjandi gögnum sem og upplýsinga frá viðurkenndum ábyrgðaraðilum meðferðar eða endurhæfingaráætlana og/eða heilbrigðisstarfsfólki, eftir því sem við á hverju sinni. Í 2. málsl. er kveðið skýrt á um að stofnuninni verði heimilt að afla viðkvæmra persónuupplýsinga ef það er talið nauðsynlegt við framkvæmd samþætta sérfræðimatsins. Þær viðkvæmu persónuupplýsingar sem fyrst og fremst er átt við eru upplýsingar um heilsufar en einnig getur verið um að ræða annars konar upplýsingar, svo sem fjárhagsupplýsingar og upplýsingar um félagslegar aðstæður. Óvarlegt þykir að tæmandi telja flokka persónuupplýsinga í ákvæðinu þar sem ekki er hægt að sjá fyrir hvers konar upplýsinga getur verið nauðsynlegt að afla til að samþætta sérfræðimatið endurspegli eins vel og kostur er aðstæður hvers og eins. Ásamt því að byggja matið á fyrirliggjandi gögnum er gert ráð fyrir að Tryggingastofnun verði heimilt að óska eftir umsögnum og/eða aðkomu sérfræðinga að mati viðkomandi einstaklings sé talin þörf á því.
Þá ber þess að geta að í h-lið, sem kveður á um breytingar á 31. gr. gildandi laga og inniheldur sérstaka reglugerðarheimild, er gert ráð fyrir að ráðherra kveði í reglugerð nánar á um sérhæfða sérfræðimatið og þær upplýsingar sem fram skulu koma í niðurstöðum matsins sem og um framkvæmd þess.
Um d-lið (27. gr.).
Í d-lið er lagt til að kveðið verði á um sjúkra- og endurhæfingargreiðslur í 27. gr. laganna en um er að ræða nýjan greiðsluflokk almannatrygginga. Gert er ráð fyrir að sjúkra- og endurhæfingargreiðslur komi í stað endurhæfingarlífeyris skv. 7. gr. laga um félagslega aðstoð, nr. 99/2007, en að ákvæðið verði talsvert ítarlegra en gildandi ákvæði. Einnig er gert ráð fyrir nokkrum nýmælum, sbr. það sem áður segir um heimild til að greiða sjúkra- og endurhæfingargreiðslur þegar einstaklingur bíður eftir því að fá meðferð eða að endurhæfing hefjist eða á meðan heilsubrestur viðkomandi kemur í veg fyrir að fyrirhuguð meðferð eða endurhæfing geti hafist. Talið er að réttindin styrkist ef kveðið er á um greiðslurnar í lögum um almannatryggingar í stað laga um félagslega aðstoð líkt og nú er. Jafnframt er talið mikilvægt að leggja áherslu á snemmtæka íhlutun þegar einstaklingur verður fyrir langvarandi eða alvarlegum heilsubresti í því skyni að koma í veg fyrir eða draga úr líkum á því að hann hafi neikvæð áhrif til frambúðar á færni einstaklingsins til atvinnuþátttöku. Lagt er til að sjúkra- og endurhæfingargreiðslur getið komið til á meðan einstaklingur fær viðurkennda meðferð eða tekur virkan þátt í endurhæfingu, á meðan beðið er eftir að meðferðin eða endurhæfingin hefjist eða þangað til viðkomandi telst fær um að hefja meðferð eða endurhæfingu. Er með þessari breytingu komið til móts við þá gagnrýni sem gildandi kerfi sætir um að fólk eigi ekki rétt á endurhæfingarlífeyri samkvæmt lögum um félagslega aðstoð þegar það er of veikt til að taka þátt í endurhæfingu, er að bíða eftir að fá heilbrigðisþjónustu eða komast í endurhæfingarúrræði. Veldur það fólki eðlilega kvíða að framfærsla sé ótrygg sem getur aftur haft neikvæð áhrif á árangur þeirrar þjónustu sem viðkomandi nýtur.
Með því að tryggja samfelldar sjúkra- og endurhæfingargreiðslur á öllu framangreindu tímabili og stuðla þar með að ákveðnu öryggi hvað framfærslu varðar eru meiri líkur á að endurhæfingin leiði til aukinnar færni til atvinnuþátttöku að fullu eða að hluta. Þykir það hagfellt fyrir einstaklinginn sem og samfélagið í heild þegar fleiri geta tekið þátt á vinnumarkaði til lengri tíma litið. Þá er talin þörf á því að lögfesta tiltekin ákvæði sem fram koma í reglugerð nr. 661/2020, um framkvæmd endurhæfingarlífeyris samkvæmt lögum um félagslega aðstoð, sem og framkvæmd Tryggingastofnunar.
Í 1. mgr. er lagt til að heimilt verði að greiða sjúkra- og endurhæfingargreiðslur til einstaklinga sem búa við alvarlegan eða langvarandi heilsubrest sem talinn er geta haft áhrif til frambúðar á getu þeirra til virkni á vinnumarkaði. Sama gildir um fötlun. Þannig er ekki gert ráð fyrir að til greiðslna komi vegna tilfallandi veikinda sem standa yfir í tiltölulega skamman tíma, svo sem kvefs, inflúensu eða óvinnufærni í stuttan tíma, t.d. eftir tognun, einfalt handleggs- eða fótbrot og þess háttar. Er það í samræmi við framkvæmd Tryggingastofnunar en í 7. gr. laga um félagslega aðstoð er það m.a. skilyrði endurhæfingarlífeyris að ekki verði séð hver starfshæfni verði til frambúðar eftir sjúkdóma eða slys. Þegar um óvinnufærni í stuttan tíma vegna tilfallandi veikinda er að ræða getur komið til greiðslu veikindalauna frá vinnuveitanda eða sjúkradagpeninga samkvæmt lögum um sjúkratryggingar sé hlutaðeigandi á vinnumarkaði.
Fötlun getur haft áhrif til frambúðar á getu einstaklings til virkni á vinnumarkaði og er í 1. mgr. gert ráð fyrir að heimilt verði að greiða sjúkra- og endurhæfingargreiðslur til fatlaðra einstaklinga sem fá viðurkennda meðferð eða taka virkan þátt í endurhæfingu. Það almenna skilyrði gildir hér að markmið slíkra úrræða skuli stuðla að aukinni færni til atvinnuþátttöku. Um getur verið að ræða að umsækjandi um sjúkra- og endurhæfingargreiðslur fái greiddan örorkulífeyri, sbr. a-lið 3. gr. og 12. gr. frumvarpsins um ákvæði til bráðabirgða (sjá 12. tölul.). Í þeim tilvikum myndi 56. gr. laga um almannatryggingar koma til skoðunar, en þar er mælt fyrir um að enginn geti samtímis notið fleiri en einnar tegundar greiðslna samkvæmt lögunum vegna sama atviks eða fyrir sama tímabil. Eigi viðkomandi rétt á fleiri tegundum greiðslna en einni samkvæmt lögunum og greiðslurnar fara ekki saman skal greiða honum hærri eða hæstu greiðslurnar.
Með þessu er tryggt að fatlaðir einstaklingar njóti þeirra nýmæla sem felast í sjúkra- og endurhæfingargreiðslum. Almenn skilyrði gilda aftur á móti um alla viðtakendur greiðslna, fatlaða og ófatlaða, m.a. varðandi bið eftir úrræði, sbr. umfjöllun um 3. mgr. hér á eftir, og hvenær nýtt greiðslutímabil hefst, sbr. umfjöllun um 6. mgr. Þau úrræði sem hér um ræðir eru annars vegar heilbrigðistengd endurhæfing og hins vegar starfstengd endurhæfing eða blanda af þessu tvennu. Úrræði á borð við hæfingarstöðvar, virkniþjálfun og dagþjálfun falla utan við þau úrræði sem hér er átt við.
Almennt er litið svo á að hverjum manni sé skylt að framfæra sig, eftir atvikum með launuðu starfi, svo fremi sem hann sé til þess fær, áður en aðstoð stjórnvalda kemur til. Það mun einnig eiga við um sjúkra- og endurhæfingargreiðslur og er almennt gengið út frá því að ekki komi til greiðslu nema í þeim tilvikum að langvarandi eða alvarlegur heilsubrestur leiði til þess að hlutaðeigandi verði óvinnufær. Enn fremur er lagt til það skilyrði að sá sem fái sjúkra- og endurhæfingargreiðslur fái jafnframt viðurkennda meðferð og geti því ekki komið til greiðslna leiti viðkomandi sér óhefðbundinna lækninga.
Enn fremur er lagt til að um virkan þátt einstaklings í endurhæfingu þurfi að vera að ræða með það að markmiði að stuðla að aukinni færni til atvinnuþátttöku að fullu eða að hluta. Þannig er lögð áhersla á að fólk sem fær greiddar sjúkra- og endurhæfingargreiðslur samkvæmt ákvæðinu beri ábyrgð á eigin virkni og starfshæfni með virkri þátttöku í þeirri meðferð, endurhæfingu og úrræðum sem fram koma í endurhæfingaráætlun. Ákvæði um áhrif þess ef fólk vanrækir að gera það sem því er unnt til að bæta heilsu sína og starfsgetu hafa lengi verið í lögum um almannatryggingar, sbr. t.d. 35. gr. laganna þar sem fram kemur að vanræki greiðsluþegi að fara að læknisráðum eða neiti að hlíta fyrirmælum um þátttöku í þjálfun eða starfsnámi verði þær greiðslur sem ætlaðar eru hlutaðeigandi ekki greiddar.
Einnig er lagt til að tekið verði fram í ákvæðinu að markmið meðferðar eða endurhæfingar sé aukin færni til atvinnuþátttöku að fullu eða að hluta. Það er því ekki skilyrði greiðslna að lokamarkmiðið sé ávallt færni til fullrar atvinnuþátttöku heldur frekar aukin færni miðað við aðstæður viðkomandi, þar á meðal hver áhrif heilsubrestsins eru. Í 2. málsl. 1. mgr. er tekið fram að það sé forsenda fyrir greiðslum að heilsubrestur sé afleiðing af sjúkdómi, slysi eða áfalli. Þannig er gert ráð fyrir því að orsakasamhengi þurfi að vera milli heilsubrests annars vegar og sjúkdóms, slyss eða áfalls hins vegar.
Tekið skal fram að framkvæmd Tryggingastofnunar á 7. gr. laga um félagslega aðstoð, þar sem kveðið er á um endurhæfingarlífeyri, hefur þróast á þann veg að fötluð ungmenni hafa getað fengið greiddan endurhæfingarlífeyri sé það mat stofnunarinnar að þátttaka í endurhæfingu sé líkleg til að auka starfshæfni þeirra og þar með auka líkur á atvinnuþátttöku. Hér hefur m.a. verið um að ræða atvinnu sem byggist á vinnusamningum öryrkja skv. 12. gr. laga um vinnumarkaðsaðgerðir, nr. 55/2006. Ekki er gert ráð fyrir breytingu á framkvæmd stofnunarinnar hvað þetta varðar, sbr. einnig umfjöllun um 1. mgr. hér að framan. Þá er gengið út frá því að framkvæmd Tryggingastofnunar verði áfram þannig að félagslegar aðstæður einar og sér séu ekki nægjanleg forsenda fyrir sjúkra- og endurhæfingargreiðslum. Er það óbreytt frá því sem nú gildir um skilyrði fyrir endurhæfingarlífeyri samkvæmt umræddri 7. gr. laga um félagslega aðstoð.
Í 3. málsl. er lagt til að meginreglan verði sú að til þess að geta notið sjúkra- eða endurhæfingargreiðslna þurfi heilsubrestur viðkomandi að leiða til þess að einstaklingur geti hvorki stundað vinnu né sinnt námi. Þó er lagt til í 4. málsl. að heimilt verði að líta á þátttöku á vinnumarkaði eða ástundun náms sem lið í endurhæfingu eða viðurkenndri meðferð á þeim forsendum að það getur verið mikilvægur þáttur í færni viðkomandi til atvinnuþátttöku síðar að hafa tengsl við vinnumarkaðinn eða stunda nám. Til þess að hægt sé að nýta þessa heimild þarf að liggja fyrir að atvinnuþátttakan eða námið þjóni markmiði meðferðar eða endurhæfingar.
Í 2. mgr. kemur fram að skilyrði fyrir sjúkra- og endurhæfingargreiðslum sé að fyrir liggi áætlun um endurhæfingu frá þjónustuaðila eða staðfesting á viðurkenndri meðferð. Með viðurkenndri meðferð er átt við ferli heilbrigðisþjónustu, sbr. skilgreiningu á meðferð í 3. mgr. 2. gr. laga um réttindi sjúklinga, nr. 74/1997. Með endurhæfingu er átt við ferli sem hefur það að markmiði að auka færni til atvinnuþátttöku að fullu eða að hluta. Margháttuð þjónusta fellur hér undir, m.a. heilbrigðistengd endurhæfing á fyrsta, öðru og þriðja stigi og starfsemi starfsendurhæfingarsjóða á grundvelli laga um atvinnutengda endurhæfingu. Endurhæfing á eigin vegum án aðkomu fagaðila telst aftur á móti ekki fullnægjandi til þess að til greiðslna geti komið. Gengið er út frá því að viðurkennd meðferð verði staðfest af lækni eða öðrum þar til bærum heilbrigðisstarfsmanni og er það í samræmi við núverandi framkvæmd. Hvað varðar endurhæfingaráætlanir þá er gert ráð fyrir að þær þurfi að uppfylla tilteknar kröfur og felast í heilbrigðisþjónustu, starfstengdri endurhæfingu eða blöndu af þessu tvennu. Er miðað við að endurhæfingaráætlun styðji við markmið 1. mgr. um aukna færni til atvinnuþátttöku að fullu eða að hluta. Þá er miðað við að allar endurhæfingaráætlanir berist Tryggingastofnun frá þeim þjónustuaðilum sem tilgreindir eru og starfa á grundvelli hinna tilteknu laga. Hafi verkefnum verið útvistað til annarra þjónustuaðila er gengið út frá því að tilgreindur þjónustuaðili staðfesti fyrirliggjandi áætlun um þjónustu sem sótt er til sjálfstætt starfandi fagaðila. Enn fremur er tekið fram að áætlunin skuli taka mið af þörfum einstaklingsins hverju sinni í tengslum við endurhæfingu hans. Með því er áréttað að endurhæfingaráætlanir skuli vera einstaklingsbundnar og sniðnar að því að viðkomandi nái þeim markmiðum sem að er stefnt. Í ljósi þess að endurhæfingaráætlun mun geta verið heilbrigðistengd, starfstengd eða samsett úr þjónustu af hvorum toga fyrir sig er lagt til að byggt verði á skilgreiningum heilbrigðisþjónustu hvað varðar heilbrigðistengda endurhæfingu og/eða á skilgreiningum starfsendurhæfingar hvað varðar markmið um þátttöku á vinnumarkaði. Almennt má ganga út frá því að áætlanir sem eru forsenda sjúkra- og endurhæfingargreiðslna hafi að geyma einhvern heilbrigðisþátt og er gert ráð fyrir því að heilbrigðisstarfsfólk eigi aðkomu að gerð þessara áætlana, eftir atvikum í gegnum teymi á vettvangi þjónustuaðila. Til heilbrigðisstarfsfólks í þessu sambandi teljast þær heilbrigðisstéttir sem hafa löggildingu samkvæmt lögum um heilbrigðisstarfsmenn, nr. 34/2012.
Þrátt fyrir það skilyrði sem lagt er til í 1. mgr. um viðurkennda meðferð eða virka þátttöku í endurhæfingu er í 3. mgr. gert ráð fyrir undantekningu frá þeirri meginreglu þannig að einnig verði heimilt að greiða sjúkra- og endurhæfingargreiðslur þegar einstaklingur bíður eftir því að meðferð eða endurhæfing hefjist. Við þær aðstæður þykir nauðsynlegt að einstaklingar verði ekki án framfærslu á biðtímanum enda sé viðkomandi þá ekki almennt á vinnumarkaði eða í námi á sama tíma. Enn fremur er gert ráð fyrir að sjúkra- og endurhæfingargreiðslur verði heimilar ef viðkomandi er enn of veikur til að taka þátt í fyrirhugaðri meðferð eða endurhæfingu. Í báðum tilvikum er gert ráð fyrir því skilyrði að fyrir liggi staðfesting þess efnis að viðkomandi geti hafið eða komist að í viðurkennda meðferð eða endurhæfingu innan nánar tiltekins tíma þannig að ljóst sé að ferlið geti hafist innan viðunandi tímamarka. Sem dæmi má nefna að einstaklingur sem lýkur meðferð við krabbameini getur þurft á hvíld að halda eftir meðferðina áður en eiginleg endurhæfing tekur við. Gert er ráð fyrir að Tryggingastofnun fylgist með máli viðkomandi, t.d. að meðferð eða endurhæfing sé yfirstandandi, enn fyrirhuguð eða hafin í samræmi við fyrirliggjandi staðfestingu, og að stofnunin geti óskað eftir frekari upplýsingum um stöðu máls viðkomandi ef þörf krefur.
Í 4. mgr. er gert ráð fyrir að skilyrði fyrir sjúkra- og endurhæfingargreiðslum séu að umsækjandi sé 18 ára eða eldri en hafi ekki náð ellilífeyrisaldri eins og hann er ákveðinn skv. 1. mgr. 16. gr. og sé tryggður hér á landi, sbr. I. kafla laganna. Enn fremur er gert ráð fyrir að umsækjandi skuli hafa verið tryggður hér á landi í a.m.k. 12 síðustu mánuðina áður en til greiðslna geti komið, nema annað leiði af milliríkjasamningum. Er um að ræða sambærileg skilyrði og nú koma fram í 1. mgr. 7. gr. laga um félagslega aðstoð að undanskildu því sem snýr að áhrifum milliríkjasamninga. Hér gæti t.d. bæði verið um að ræða að umsækjandi falli undir löggjöf annars samningsríkis þótt hann búi hér á landi og eigi rétt á greiðslum vegna veikinda sinna þaðan og ætti hann þá ekki að fá greiðslur samkvæmt lögum um almannatryggingar fyrir sama tilvik og tímabil. Einnig getur verið um að ræða einstakling sem er þegar tryggður hér á landi þegar alvarlegur eða langvarandi heilsubrestur fer að hrjá hann og talið er að það geti haft áhrif til frambúðar á getu hans til virkni á vinnumarkaði, sbr. 1. mgr. ákvæðisins, en 12 mánaða skilyrðinu er þó ekki fullnægt. Viðkomandi einstaklingur getur þá nýtt sér tímabil sem er lokið samkvæmt lögum annars samningsríkis í því skyni.
Er lagt til að heimilt verði, að því marki sem nauðsynlegt er til að fullnægja skilyrði um tryggingavernd hér á landi síðustu 12 mánuðina, að taka tillit til tryggingar-, starfs- eða búsetutímabila sem lokið er samkvæmt löggjöf annars samningsríkis og þá í samræmi við nánari ákvæði gagnkvæms milliríkjasamnings sem viðkomandi fellur undir og tekur til tilviksins, sbr. 59. gr. laganna. Er það í samræmi við 4. mgr. 24. gr. gildandi laga um samlagningu tímabila að því undanskildu að hér er þess ekki krafist að umsækjandi hafi verið tryggður samkvæmt lögunum í a.m.k. eitt ár til þess að beita megi ákvæðinu. Er því nægilegt að umsækjandi sé tryggður hér á landi til að beita megi ákvæðinu og því um að ræða ívilnandi ákvæði frá gildandi lögum, verði frumvarpið samþykkt. Nánar er fjallað um áhrif milliríkjasamninga í 4. kafla.
Ekki er lagt til að skilyrði fyrir sjúkra- og endurhæfingargreiðslum skuli vera að umsækjandi hafi áður verið á vinnumarkaði en í 4. mgr. er kveðið á um að vinnumarkaðstengd réttindi til launa í forföllum vegna veikinda skuli vera fullnýtt hafi umsækjandinn áunnið sér þau. Er það óbreytt frá því sem nú gildir skv. 7. gr. laga um félagslega aðstoð. Lögð er til sú breyting frá gildandi lögum að ekki er gert ráð fyrir því að sérstaklega verði tekið fram að skilyrði sé að umsækjandi teljist ekki tryggður samkvæmt lögum um atvinnuleysistryggingar enda telst einstaklingur sem nýtur endurhæfingarlífeyris samkvæmt lögum um félagslega aðstoð ekki tryggður samkvæmt lögum um atvinnuleysistryggingar á sama tímabili, sbr. 1. mgr. 51. gr. þeirra laga. Þá er heldur ekki lagt til að það verði skilyrði greiðslna að umsækjandi hafi fullnýtt rétt sinn til greiðslu sjúkradagpeninga skv. 32. gr. laga um sjúkratryggingar, nr. 112/2008, eða slysadagpeninga skv. 11. gr. laga um slysatryggingar almannatrygginga, nr. 45/2015. Er þannig gert ráð fyrir að einstaklingar geti fengið greidda sjúkra- eða slysadagpeninga á sama tíma og þeir fá sjúkra- og endurhæfingargreiðslur en að dagpeningarnir teljist þá til tekna greiðsluþega við útreikning sjúkra- og endurhæfingargreiðslna, sbr. 56. gr. laga um almannatryggingar sem kveður á um samspil bóta samkvæmt öðrum lögum. Í 3. mgr. 56. gr. laganna kemur fram að njóti einstaklingur bóta samkvæmt öðrum lögum fyrir sama tímabil og bætur eru greiddar samkvæmt lögum um almannatryggingar skuli þær teljast til tekna við útreikning tekjutengdra greiðslna almannatrygginga.
Í 5. mgr. er gert ráð fyrir að greiðslutímabil sjúkra- og endurhæfingargreiðslna verði allt að 60 mánuðir. Gert er ráð fyrir að heimilt verði að ákvarða greiðslur að hámarki til 12 mánaða í senn og að það fari því eftir aðstæðum í hverju máli um sig hversu langur greiðslutími verði ákvarðaður hverju sinni. Að auki er lögð til þröng undantekning frá hámarkslengd greiðslutímabils þannig að heimilt verði að framlengja greiðslutímabilið um allt að 24 mánuði ef um er að ræða einstakling í mjög viðkvæmri stöðu sem vegna fjölþætts vanda þarfnast frekari meðferðar eða endurhæfingar til að stuðla að endurkomu á vinnumarkað. Hér getur einkum verið um að ræða ungt fólk sem á við geðraskanir að stríða en það þykir sérstaklega mikilvægt að reyna til þrautar að styðja það til virkrar þátttöku á vinnumarkaði en það getur tekið þó nokkurn tíma að ná því jafnvægi sem að er stefnt svo að atvinnuþátttaka verði möguleg. Í ákvæðinu er því lagt til að hámarksgreiðslutímabil sjúkra- og endurhæfingargreiðslna verði lengt frá því sem nú gildir um endurhæfingarlífeyri samkvæmt lögum um félagslega aðstoð. Tímabilið var lengt í 36 mánuði frá og með 1. janúar 2023 með möguleika á framlengingu um allt að 24 mánuði. Er því gert ráð fyrir enn frekari lengingu upp í samtals sjö ár ef um er að ræða einstaklinga í mjög viðkvæmri stöðu. Ávallt er þó við það miðað að endurhæfing taki mun skemmri tíma, en samkvæmt upplýsingum Tryggingastofnunar fær fólk endurhæfingarlífeyri að meðaltali í 18 mánuði.
Einnig er lagt til að lögfest verði sú regla sem kemur fram í 3. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 661/2020, um framkvæmd endurhæfingarlífeyris samkvæmt lögum um félagslega aðstoð, að greiðslur skuli ákvarðaðar að hámarki í 12 mánuði í senn. Er það í samræmi við framkvæmd Tryggingastofnunar. Mikilvægt er að Tryggingastofnun verði haldið upplýstri um framvindu endurhæfingar einstaklinga og er miðað við að það verði gert með tilkomu þjónustugáttar, sbr. e-lið þessa ákvæðis. Þá er lagt til það nýmæli að heimilt verði að inna af hendi sjúkra- og endurhæfingargreiðslur í allt að þrjá mánuði eftir að endurhæfingu lýkur sé hlutaðeigandi í virkri atvinnuleit. Skilyrði er að viðkomandi sé skráður í virka atvinnuleit hjá Vinnumálastofnun eða öðrum þjónustuaðila sem sinnir atvinnuleit, t.d. VIRK – Starfsendurhæfingarsjóði. Er það lagt til í því skyni að einstaklingur sem hefur aukið færni sína til virkni á vinnumarkaði að fullu eða verulegum hluta geti verið í virkri atvinnuleit í þrjá mánuði eftir að formlegri endurhæfingu lýkur án þess að framfærsla hlutaðeigandi breytist. Er þar með tryggð ákveðin samfella frá endurhæfingu til atvinnuleitar. Hér er um sérstaka heimild að ræða sem felst í tímabundnum greiðslum eftir að endurhæfingu er lokið og er því ekki gert ráð fyrir að þessir þrír mánuðir teljist með við mat á hámarkslengd sjúkra- og endurhæfingargreiðslna skv. 1. og 2. málsl.
Þegar litið er til þess að heimilt er að greiða sjúkra- og endurhæfingargreiðslur í 60 mánuði, eða fimm ár, með möguleika á framlengingu um allt að 24 mánuði eða 2 ár til viðbótar í sérstökum tilvikum, þykir nauðsynlegt að kveða á um hvaða greiðslutímabil teljist til sama tímabils og hvenær nýtt greiðslutímabil getur hafist. Í 6. mgr. er því lagt til að greiðslur vegna endurtekins heilsubrests vegna sama sjúkdóms, slyss eða áfalls teljist til sama greiðslutímabils. Er í þeim tilvikum lagt til að nýtt greiðslutímabil geti fyrst hafist ef a.m.k. þrjú ár eru liðin frá síðustu greiðslu vegna fyrra atviksins. Ef heilsubrestur er aftur á móti afleiðing af öðrum sjúkdómi, slysi eða áfalli er lagt til nýtt greiðslutímabil geti þegar hafist. Í báðum tilvikum er lagt til að fullnægja þurfi skilyrðum laganna fyrir greiðslunum.
Í 7. mgr. er lagt til að full fjárhæð sjúkra- og endurhæfingargreiðslna verði 4.560.000 kr. á ári eða sem nemur 380.000 kr. á mánuði. Eins og áður hefur komið fram er lagt til að greiðsluflokkarnir tekjutrygging samkvæmt lögum um almannatryggingar og sérstök uppbót á lífeyri vegna framfærslu samkvæmt lögum um félagslega aðstoð verði lagðir niður og sameinist í örorkulífeyri og tekur fjárhæð hinna nýju sjúkra- og endurhæfingargreiðslna mið af því. Um er að ræða sömu fjárhæð og lagt er til að verði fjárhæð fulls örorkulífeyris samkvæmt frumvarpi þessu en fjárhæðir örorkulífeyris og endurhæfingarlífeyris samkvæmt gildandi lögum eru einnig þær sömu. Þá er í frumvarpi þessu lagt til að heimilt verði að greiða heimilisuppbót til einstaklinga sem fá sjúkra- og endurhæfingargreiðslur, sem er óbreytt frá gildandi lögum. Er gert ráð fyrir að sjúkra- og endurhæfingargreiðslur, og eftir atvikum samanlögð fjárhæð sjúkra- og endurhæfingargreiðslna og heimilisuppbótar, uppfylli greiðsluþegi skilyrði hennar, lækki um 45% af öðrum tekjum lífeyrisþegans umfram frítekjumörk skv. 30. gr. uns greiðslur falla niður og er það einnig í samræmi við útreikning örorkulífeyris. Aftur á móti er ekki gert ráð fyrir að fjárhæð sjúkra- og endurhæfingargreiðslna reiknist í hlutfalli við réttindaávinnslu í lífeyristryggingum eins og nú er gert hvað varðar endurhæfingarlífeyri, sbr. 3. mgr. 7. gr. laga um félagslega aðstoð.
Sjúkra- og endurhæfingargreiðslur munu vera ólíkar lífeyri að því leyti að réttur til lífeyris ávinnst smám saman yfir tíma, sbr. 16. gr. og 24. gr. gildandi laga, og greiðist í hlutfalli við áunnin réttindi þegar skilyrði fyrir greiðslum eru uppfyllt. Það mun aftur á móti ekki eiga við um sjúkra- og endurhæfingargreiðslur sem standa yfir á þeim tíma sem meðferð er veitt eða tekið þátt í virkri endurhæfingu vegna alvarlegs eða langvarandi heilsubrests í kjölfar sjúkdóms, slyss eða áfalls og teljast þær því efnislega til tryggingaflokks sjúkragreiðslna og greiðast þeim sem eru tryggðir samkvæmt lögunum þegar skilyrði fyrir greiðslunum og önnur skilyrði laganna eru uppfyllt.
Um e-lið (28. gr.).
Í e-lið er lagt til að í 28. gr. laganna verði kveðið á um þjónustugátt þeirra þjónustuaðila sem starfa á grundvelli laga við veitingu þjónustu í tengslum við endurhæfingu. Lagt er til að Tryggingastofnun verði falið að starfrækja þá þjónustugátt en Tryggingastofnun hefur langa reynslu af meðferð persónuupplýsinga umsækjenda og greiðsluþega og býður upp á öflugt viðmót fyrir greiðsluþega á vef stofnunarinnar. Þessu ákvæði er ætlað að endurspegla hraða þróun sem nú á sér stað við innleiðingu á stafrænum lausnum í samskiptum fólks við opinbera aðila. Jafnframt er horft til þess markmiðs að gögn um framvindu meðferðar og endurhæfingar berist greiðlega á milli þeirra fagaðila sem veita þjónustuna. Lögð er áhersla á að allir þeir fagaðilar sem hér um ræðir starfi á grundvelli laga og innan tiltekinnar kerfisbundinnar heildar, sbr. skilgreiningu í b-lið 1. gr. frumvarpsins. Þessar kerfisbundnu heildir bera m.a. ábyrgð á endurhæfingaráætlunum.
Með nýtingu stafrænna lausna og miðlun gagna og upplýsinga er markvisst stuðlað að því að einstaklingar fái rétta endurhæfingarþjónustu á réttum stað og réttum tíma. Ákvæði laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga gilda um þá miðlun upplýsinga sem á sér stað. Markmiðið með þjónustugátt er jafnframt að tryggja samfellda framfærslu þeirra sem þurfa þjónustu fleiri en eins kerfis eða þurfa að fara á milli kerfa. Lögð er áhersla á að þessi kerfi séu fyrir einstaklingana og að markmiðið með samvirkni kerfanna sé ætíð að bæta einstaklingsbundna þjónustu. Þjónustugáttinni er þannig ætlað að tryggja að fólk falli ekki á milli kerfa. Fagfólk sem vinnur við meðferð og endurhæfingarþjónustu mun áfram nýta þau upplýsingakerfi sem fyrir eru, svo sem sjúkraskrárkerfið Sögu, en getur í gegnum þjónustugáttina deilt tilteknum upplýsingum úr sínu upplýsingakerfi með tilgreindu fagfólki annars þjónustuaðila sem einnig kemur að endurhæfingarþjónustu við hlutaðeigandi einstakling. Öryggisráðstafanir í gáttinni munu tryggja persónuvernd og að gögn sem fara um gáttina séu áreiðanleg.
Í 1. mgr. er lagt til að Tryggingastofnun skuli starfrækja þjónustugátt þjónustuaðila í þeim tilgangi að tryggja nauðsynlega yfirsýn yfir viðurkenndar meðferðir og endurhæfingarþjónustu sem einstaklingar fá á hverjum tíma og til að stuðla að samfellu í þjónustu og greiðslum hjá þeim sem þurfa þjónustu fleiri en eins þjónustuaðila. Er þannig gert ráð fyrir að stofnunin beri ábyrgð á rekstri gáttarinnar en gengið er út frá því að þeir þjónustuaðilar sem miðla upplýsingum og gögnum í gegnum þjónustugáttina beri ábyrgð á þeim. Gert er ráð fyrir að fjallað verði nánar um hlutverk Tryggingastofnunar hvað þetta varðar í reglugerð sem sett verði með stoð í 31. gr. laganna, sbr. h-lið. Þar verði m.a. tilgreint hvernig staðið skuli að aðgangsstýringu. Þá verði kveðið á um að viðkvæmar persónuupplýsingar um einstakling séu ekki geymdar í gáttinni lengur en þörf krefur vegna samstarfs þjónustuaðila um málefni viðkomandi. Á sama tíma verði tryggt að upplýsingarnar glatist ekki og að þeim verði ekki breytt eftir á. Vísað er til nánari umfjöllunar í 6. kafla um mat á áhrifum, einkum kafla 6.5 um áhrif á persónuvernd.
Í 2. mgr. er lagt til að Tryggingastofnun skuli halda skrá um lýsigögn sem fari um þjónustugáttina og þjónustuaðilarnir geti nýtt til þess að sækja frumgögn. Þá beri stofnuninni að tryggja að lýsigögnin sem fari um gáttina séu varðveitt á öruggan hátt þannig að þau glatist ekki og séu eingöngu aðgengileg þeim sem þurfi á þeim að halda til þess að geta uppfyllt skyldur sínar samkvæmt frumvarpinu og ákvæðum annarra laga sem þjónustuaðilarnir starfa eftir auk samninga þeirra á milli um samstarf á sviði endurhæfingar, sbr. tillögu að nýrri 55. gr. a í 10. gr. frumvarpsins. Gengið er út frá því að í þjónustugáttinni verði einungis safnað lýsigögnum en ekki upplýsingunum sjálfum. Þannig verði ekki til nýr gagnagrunnur hjá Tryggingastofnun þar sem safnað er á einn stað öllum þeim persónuupplýsingum sem fara á milli þjónustuaðila. Aðilar sem þurfa á slíkum gögnum að halda til þess að geta uppfyllt skyldur sínar eru m.a. þeir sem eru í samhæfingarteymi en í frumvarpi þessu er gert ráð fyrir að þau verði mynduð í tengslum við samstarf þjónustuaðila, en gengið er út frá því að slík teymi hafi aðgang að nauðsynlegum upplýsingum í þjónustugáttinni.
Nánar er fjallað um samstarf þjónustuaðila og samhæfingarteymi í skýringum við 10. gr. frumvarpsins.
Um f-lið (29. gr.).
Í f-lið er kveðið á um aldursviðbót og er gert ráð fyrir nokkrum breytingum frá ákvæðum gildandi laga.
Í 1. mgr. er lagt til að aldursviðbót greiðist einstaklingum sem fá greiddan örorkulífeyri skv. 24. gr. eða hlutaörorkulífeyri skv. 25 gr. laganna. Skv. 29. gr. gildandi laga fá bæði örorkulífeyrisþegar og endurhæfingarlífeyrisþegar aldursviðbót að öðrum skilyrðum uppfylltum en það á ekki við um örorkustyrkþega. Aftur á móti er ekki gert ráð fyrir að aldursviðbót verði greidd þeim sem fá sjúkra- og endurhæfingargreiðslur. Þegar einstaklingur hefur endurhæfingu og fær sjúkra- og endurhæfingargreiðslur er markmiðið að stuðla að aukinni færni til atvinnuþátttöku og er því um tímabundið ástand að ræða. Aldursviðbót er einkum ætlað að bæta að hluta til upp fyrir það að einstaklingar sem missa getu til virkni á vinnumarkaði ungir að árum hafa ekki haft tækifæri til að stunda atvinnu að fullu og því ekki haft sömu möguleika til að ávinna sér réttindi í lífeyrissjóðakerfinu og þeir sem hafa verið lengur á vinnumarkaði. Þetta á við um þá einstaklinga sem hafa snemma á lífsleiðinni misst getu til virkni á vinnumarkaði eða fæðast fatlaðir og eru metnir með skerta getu til virkni á vinnumarkaði að fullu eða að hluta og fá greiddan örorkulífeyri eða hlutaörorkulífeyri. Þar sem lífeyrisréttindi í lífeyrissjóðakerfinu ávinnast með iðgjaldagreiðslum sem eru tiltekið hlutfall heildarlauna má telja líklegt að réttindi einstaklinga sem hafa verið í minna en 50% starfshlutfalli stóran hluta starfsævinnar verði undir meðallagi. Þegar um er að ræða einstaklinga sem fara í endurhæfingu og fá sjúkra- og endurhæfingargreiðslur eiga þessi sjónarmið að jafnaði ekki við. Endurhæfing felur í sér áætlun með það að markmiði að stuðla að aukinni þátttöku á vinnumarkaði þannig að viðkomandi geti aflað sér tekna og á sama tíma áunnið sér réttindi til lífeyrissjóðsgreiðslna. Þau réttindi getur hann nýtt síðar á lífsleiðinni þegar taka lífeyris hefst vegna aldurs eða þegar taka örorkulífeyris hefst beri endurhæfing ekki árangur.
Í 2. mgr. er lagt til að árleg fjárhæð fullrar aldursviðbótar til þeirra sem eru 18–24 ára verði 360.000 kr. á ári eða sem nemur 30.000 kr. á mánuði. Er lagt til að miðað verði við það tímamark þegar annaðhvort skilyrði fyrir sjúkra- og endurhæfingargreiðslum voru fyrst uppfyllt, ef það á við, eða þegar niðurstaða samþætts sérfræðimats þess efnis að geta til virkni á vinnumarkaði sé metin 50% eða minni lá fyrst fyrir, en slíkt mat er forsenda fyrir greiðslum örorkulífeyris og hlutaörorkulífeyris. Heimild til að miða fjárhæð aldursviðbótar við það tímamark þegar skilyrði fyrir sjúkra- og endurhæfingargreiðslum voru fyrst uppfyllt getur leitt til þess að fjárhæð aldursviðbótarinnar verði talsvert hærri en ef miðað væri alfarið við fyrsta samþætta sérfræðimatið þar sem gert er ráð fyrir að einstaklingar geti verið allt að fimm ár, í undantekningartilvikum sjö ár, í endurhæfingu áður en mat á getu til virkni á vinnumarkaði fer fram. Gert er ráð fyrir að fjárhæð aldursviðbótar lækki um 5% fyrir hvert ár eftir það og að ekki verði um að ræða greiðslu viðbótarinnar til þeirra sem voru 44 ára eða eldri þegar þeir uppfylltu fyrst sett skilyrði. Þannig mun t.d. einstaklingur sem uppfyllir skilyrði aldursviðbótar 25 ára fá 95% af fjárhæð fullrar aldursviðbótar, sá sem er 26 ára fá 90% og síðan koll af kolli þar til réttur til greiðslna fjarar út. Eru hér lagðar til talsverðar breytingar frá gildandi lögum sem felast m.a. í því að aldursviðbótin muni í ríkari mæli greiðast þeim sem eru ungir að árum þegar greiðslur örorkulífeyris eða hlutaörorkulífeyris hefjast og er það í samræmi við tilgang viðbótarinnar. Tölur frá Tryggingastofnun sýna glögglega að einstaklingar sem eru ungir að árum þegar þeir missa getu til virkni á vinnumarkaði að hluta eða öllu leyti hafa að jafnaði áunnið sér mun minni réttindi í skyldubundna lífeyrissjóðakerfinu en þeir sem eldri eru þegar það kemur til. Eru þeir sem yngri eru þegar þeir missa getu til virkni á vinnumarkaði því taldir hafa ríkari þörf fyrir aukinn stuðning úr almannatryggingakerfinu.
Í 3. mgr. er lagt til að um útreikning á fjárhæð aldursviðbótar vegna tekna fari skv. 24., 25. og 30. gr. og að um ákvörðun réttindahlutfalls greiðslu aldursviðbótar fari skv. 24. gr. sem er efnislega óbreytt frá 2. mgr. 29. gr. gildandi laga.
Um g-lið (30. gr.).
Í g-lið eru lagðar til breytingar á 30. gr. laganna þar sem kveðið er á um tekjugrunn skv. IV. kafla þeirra. Í 1. tölul. 2. mgr. er lögð til sú breyting að virknistyrkur samkvæmt nýrri 16. gr. og 16. gr. a–d í lögum um vinnumarkaðsaðgerðir, sbr. 24. gr. frumvarps þessa, skuli ekki teljast til tekna við útreikning greiðslna skv. IV. kafla laganna. Um er að ræða styrk sem greiðist í allt að 24 mánuði einstaklingum sem fá greiddan hlutaörorkulífeyri í samræmi við niðurstöðu samþætts sérfræðimats en hafa ekki fengið starf á vinnumarkaði. Er vísað til skýringa við 24. gr. frumvarpsins þar sem fjallað er um virknistyrk. Viðhlítandi þykir að greiðslurnar hafi ekki áhrif á útreikning hlutaörorkulífeyris einstaklinga sem ekki hafa fundið starf samhliða greiðslum og er það talið stuðla að tryggari framfærslu þeirra meðan á atvinnuleit stendur.
Þá er gert ráð fyrir að 3. tölul. þar sem kveðið er á um að greiðslur úr viðbótarlífeyrissparnaði skuli ekki teljast til tekna greiðsluþega komi í stað 3.–5. tölul. 2. mgr. 30. gr. gildandi laga. Verði frumvarp þetta að lögum mun örorkulífeyrir, ásamt tekjutryggingu og sérstakri uppbót á lífeyri vegna framfærslu samkvæmt lögum um félagslega aðstoð, falla niður og þess í stað verður til einn greiðsluflokkur í lögum um almannatryggingar, örorkulífeyrir. Gert er ráð fyrir að greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum muni teljist til tekna við útreikning örorkulífeyrisins og því eigi 3. tölul. 2. mgr. 30. gr. gildandi laga ekki lengur við.
Eins og áður segir er gert ráð fyrir því í frumvarpi þessu að greiðslur úr viðbótarlífeyrissparnaði skuli ekki teljast til tekna greiðsluþega við útreikning greiðslna skv. IV. kafla laganna en aftur á móti verði greiðslur úr viðbótartryggingavernd ekki undanskildar við útreikning örorkulífeyris. Er því lagt til að 4. tölul. 2. mgr. 30. gr. gildandi laga falli brott og er sú breyting í samræmi við 3. tölul. 2. mgr. 22. gr. laganna um tekjugrunn ellilífeyrisþega skv. III. kafla laganna. Loks verður 5. tölul. 2. mgr. 30. gr. gildandi laga óþarfur vegna hins nýja 3. tölul. en gert er ráð fyrir því í frumvarpi þessu að greiðsluflokkurinn tekjutrygging falli brott. Þannig munu greiðslur úr viðbótarlífeyrissparnaði ekki teljast til tekna greiðsluþega við útreikning greiðslna skv. IV. kafla laganna.
Auk framangreindra breytinga er gert ráð fyrir að 3. mgr. 30. gr. laganna falli brott en þar er kveðið á um að fjármagnstekjur upp að 98.640 kr. á ári skuli ekki teljast til tekna við útreikning á greiðslum skv. IV. kafla laganna. Í stað þess er í frumvarpi þessu lagt til að örorkulífeyrisþegar hafi almennt frítekjumark vegna allra tekna, þ.m.t. fjármagnstekna, sem nemi 1.200.000 kr. á ári og að kveðið verði á um hið almenna frítekjumark í 3. mgr. 30. gr. Talið er að með almennu frítekjumarki í stað sértækra frítekjumarka vegna einstakra tekjutegunda náist mikil einföldun greiðslukerfisins sem geri útreikninga einfaldari og auðveldi greiðsluþegum til muna að átta sig á réttindum sínum og fjárhæð greiðslna. Vísast nánar um það til 3. kafla.
Þá er í 4. mgr. gert ráð fyrir að verði kveðið á um almennt frítekjumark sem gildi við útreikning hlutaörorkulífeyris og að það skuli einnig nema 1.200.000 kr. á ári auk sérstaks frítekjumarks vegna atvinnutekna sem nemi 3.000.000 kr. á ári. Er því lagt til að auk hins almenna frítekjumarks sem gildir um allar tekjur skuli hlutaörorkulífeyrisþegar hafa sérstakt frítekjumark vegna atvinnutekna enda er gert ráð fyrir að þeir hafi nokkra getu til virkni á vinnumarkaði og er markmiðið með hinu sérstaka frítekjumarki að hvetja þá til atvinnuþátttöku.
Í 5. mgr. er gert ráð fyrir að kveðið verði á um almennt frítekjumark við útreikning á fjárhæð sjúkra- og endurhæfingargreiðslna, sem nemi 480.000 kr. á ári. Að auki er lagt til sérstakt frítekjumark vegna atvinnutekna sjúkra- og endurhæfingargreiðsluþega sem nemi 1.920.000 kr. á ári en samkvæmt gildandi lögum njóta endurhæfingarlífeyrisþegar einnig sérstaks frítekjumarks vegna atvinnutekna.
6. og 8. mgr. eru samhljóða 6. og 8. mgr. 30. gr. gildandi laga.
Loks er sú breyting lögð til á 7. mgr. að vísanir til greiðsluflokksins tekjutryggingar falli brott og er vísað til fyrri skýringa um sameiningu greiðsluflokka í 3. kafla.
Um h-lið (31. gr.).
Í h-lið er gert ráð fyrir að orðið „örorkumat“ falli brott í 31. gr. laganna þar sem ekki er gert ráð fyrir slíku mati, verði frumvarp þetta að lögum. Samkvæmt frumvarpinu verður kveðið á um samþætt sérfræðimat í 26. gr. laganna sem mun leysa af hólmi örorkumat skv. 25. gr. gildandi laga. Þess vegna er gert ráð fyrir að við 31. gr. bætist heimild til handa ráðherra að setja reglugerð um þá efnisþætti sem fram skulu koma í niðurstöðum samþætts sérfræðimats sem og um framkvæmd matsins. Einnig er lagt til að við greinina bætist heimild til handa ráðherra að setja reglugerð um hvaða þjónustuaðilar geti borið ábyrgð á meðferð og gerð endurhæfingaráætlana og staðfest viðurkenndar meðferðir, helstu viðmið um mat á þátttöku á vinnumarkaði og ástundun náms samhliða sjúkra- og endurhæfingargreiðslum. Þá er gert ráð fyrir því að í reglugerð komi nánari ákvæði um þjónustugátt, þ.m.t. um aðgang að henni og hvaða gögn og upplýsingar skuli heimilt að skrá og hvernig meðferð þeirra skuli háttað, hlutverki þeirra aðila sem koma að vinnslu upplýsinga og skiptingu ábyrgðar á gögnum, eins og rakið er nánar í umfjöllun um endurskoðaða 28. gr. hér að framan, sbr. e-lið. Loks er lagt til að bætt verði við ákvæðið tilvísun til réttindaávinnslu og búsetutíma, sbr. einnig upptalningu í 23. gr. laganna.
Um 4. gr.
Um 5. gr.
Um 6. gr.
Um 7. gr.
Þá er lagt til að fellt verði brott ákvæði 2. mgr. um að Tryggingastofnun og sjúkratryggingastofnunin skuli skiptast á upplýsingum um mat á örorku þar sem lagt er til í frumvarpinu að örorkumat verði aflagt. Áfram er þó gert ráð fyrir að Tryggingastofnun og sjúkratryggingastofnunin skiptist á upplýsingum að því marki sem þær eru nauðsynlegar við framkvæmd laganna, en samskipti milli þessara stofnana eru mikil, t.d. í tengslum við réttindi greiðsluþega í sjúkratryggingum. Einnig er lagt til að kveðið verði á um að Tryggingastofnun og þjónustuaðilar skiptist á upplýsingum að því marki sem þær eru nauðsynlegar við framkvæmd laganna. Er það talið nauðsynlegt með hliðsjón af þeim miklu samskiptum sem gert er ráð fyrir að muni verða milli þjónustuaðilanna og Tryggingastofnunar, einkum í tengslum við ákvarðanir um sjúkra- og endurhæfingargreiðslur.
Um 8. gr.
Um 9. gr.
Um 10. gr.
Í 2. mgr. er gert ráð fyrir að kveðið verði á um skyldu stofnunarinnar til að miðla upplýsingum til þjónustuaðila í tengslum við samstarf þjónustuaðila og stofnunarinnar. Meginreglur laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga gilda um slíka miðlun. Sérstaklega er kveðið á um upplýsingaskyldu í 2. mgr. og kemur það til viðbótar ákvæði um leiðbeiningar- og upplýsingaskyldu Tryggingastofnunar í 2. mgr. 45. gr. laganna. Er þetta lagt til þar sem sérstök sjónarmið gilda um þá upplýsingamiðlun sem áætlað er að fari um sameiginlega þjónustugátt skv. e-lið 3. gr. frumvarpsins. Sérstaklega er tekið fram að upplýsingamiðlun Tryggingastofnunar um gáttina sé í þeim tilgangi að gera stofnuninni kleift að gegna skyldum sínum ásamt því að stuðla að samfelldum greiðslum skv. IV. kafla til þeirra einstaklinga sem eru í meðferð eða endurhæfingu. Til framtíðar getur gáttin einnig nýst í samskiptum Tryggingastofnunar við aðra þjónustuaðila en miðað er við að gáttin verði í upphafi innleidd gagnvart þeim þjónustuaðilum sem tilgreindir eru. Um nánari umfjöllun um samstarf þjónustuaðila og skyldu til miðlunar upplýsinga í því sambandi vísast til 3. kafla sem og skýringa við e-lið 3. gr. þess.
Um 11. gr.
Um 12. gr.
Í fyrsta lagi er lagt til í nýjum 12. tölul. að þeir einstaklingar sem uppfylla skilyrði fyrir greiðslu örorkulífeyris samkvæmt lögum um almannatryggingar 31. ágúst 2025 skuli fá greitt samkvæmt ákvæðum laganna eins og þau verða eftir gildistöku laga þessara, verði frumvarpið samþykkt, en í samræmi við örorkumat sem var í gildi 31. ágúst 2025. Er þá gert ráð fyrir að ekki skipti máli hvort um er að ræða tímabundið eða varanlegt mat á örorku, örorkulífeyrisþegar geti í báðum tilfellum byggt rétt til greiðslna á því mati sem var í gildi fyrir 1. september 2025. Má þannig segja að það örorkumat sem var í gildi 31. ágúst 2025 framlengist og að greiðslur til lífeyrisþega byggist á því mati að uppfylltum öðrum skilyrðum laganna.
Í öðru lagi er lagt til í nýjum 13. tölul. að þeir sem fá greiddan örorkustyrk á grundvelli örorkumats við gildistöku laga þessara, verði frumvarpið samþykkt, skuli fá áframhaldandi greiðslur á gildistíma örorkumatsins en í samræmi við þær reglur sem giltu fyrir gildistöku laganna, verði frumvarpið samþykkt. Er þá einnig gert ráð fyrir að ekki skipti máli hvort um er að ræða tímabundið eða varanlegt mat á örorku, örorkustyrkþegar geti í báðum tilfellum byggt rétt til greiðslna á því mati sem var í gildi fyrir 1. september 2025. Er þannig gert ráð fyrir að örorkustyrkþegar muni áfram fá greiddan örorkustyrk samkvæmt þeim reglum sem giltu fyrir 1. september 2025 og á það einnig við um tengdar greiðslur samkvæmt lögum um félagslega aðstoð eftir því sem við á en þar er aðallega um að ræða uppbætur og styrki vegna bifreiðakaupa og reksturs bifreiða skv. 10. gr. þeirra laga.
Samkvæmt framansögðu er ekki gert ráð fyrir að örorkumöt sem gerð hafa verið samkvæmt lögunum eins og þau eru fyrir 1. september 2025 falli sjálfkrafa úr gildi við lagabreytinguna heldur muni mötin framlengjast og einstaklingar áfram eiga þess kost að fá greitt á grundvelli þeirra óháð gildistíma. Í báðum tilfellum er gert ráð fyrir að einstaklingar sem hafa gilt örorkumat við gildistöku fyrirhugaðra laga geti hvenær sem er óskað eftir að geta þeirra til virkni á vinnumarkaði verði metin samkvæmt hinu nýja samþætta sérfræðimati og þá falli eldri örorkumöt úr gildi og greiðslur verði ákvarðaðar á grundvelli hins nýja mats og samkvæmt hinu nýja greiðslukerfi. Verður greiðsluþegum þannig gefinn kostur á að sækja rétt samkvæmt hinu nýja greiðslukerfi í samræmi við nýtt mat á getu til virkni á vinnumarkaði samkvæmt samþættu sérfræðimati telji þeir hag sínum betur borgið með þeim hætti en að öðrum kosti verði greiðslur ákvarðaðar á grundvelli gildandi mats á örorku.
Í þriðja lagi er gert ráð fyrir að kveðið verði á um að þeir sem uppfylla skilyrði fyrir greiðslu endurhæfingarlífeyris á grundvelli laganna 31. ágúst 2025 skuli fá greiðslur samkvæmt hinu nýja greiðslukerfi og nýjum ákvæðum sem lagt er til að taki gildi 1. september 2025 en í samræmi við þá endurhæfingaráætlun sem var í gildi 31. ágúst 2025. Þannig er gert ráð fyrir að eldri ákvarðanir haldi gildi sínu út gildistíma þeirra en fái einstaklingur nýja endurhæfingaráætlun eftir 31. ágúst 2025 ákvarðist greiðslur að nýju á grundvelli hinnar nýju áætlunar og mun einstaklingur þá enn fremur þurfa að fullnægja skilyrðum greiðslna samkvæmt hinum nýju ákvæðum sem fram koma í d-lið 3. gr. frumvarpsins.
Í fjórða lagi er lagt til að kveðið verði á um að við útreikning örorkulífeyris þeirra sem fá greiðslur við gildistöku fyrirhugaðra laga skuli Tryggingastofnun gera samanburð á útreikningi greiðslna samkvæmt hinu nýja greiðslukerfi og núgildandi kerfi.
Útreikningar sýna að með þeim breytingum sem lagðar eru til í frumvarpi þessu munu allflestir örorkulífeyrisþegar fá mikla réttarbót. Kerfisbreytingin mun þó í sumum tilvikum geta leitt til þess að heildartekjur örorkulífeyrisþega lækka. Annars vegar er um að ræða örorkulífeyrisþega sem munu fá lægri greiðslur vegna breytinga á reglum um áhrif tekna á útreikning lífeyrisgreiðslna, en þar er einkum um að ræða þá sem munu lækka vegna þess að lífeyrissjóðstekjur munu hafa áhrif til lækkunar á örorkulífeyri í nýju greiðslukerfi, eftir að almennum frítekjumörkum verður náð. Hins vegar er um að ræða tekjulága örorkulífeyrisþega sem hafa ekki áunnið sér full lífeyrisréttindi hér á landi vegna stuttrar búsetu og munu fá lægri greiðslur þar sem gert er ráð fyrir að sérstök framfærsluuppbót skv. 2. mgr. 9. gr. gildandi laga um félagslega aðstoð falli brott og er það einkum vegna þeirrar hækkunar á fjárhæð uppbótarinnar sem kom til vegna breyttrar framkvæmdar á greiðslu hennar í kjölfar dóms Hæstaréttar í máli nr. 52/2021.
Til þess að fyrirbyggja að síðarnefndi hópurinn beri skarðan hlut frá borði er lagt til að gerður verði samanburður á hinu nýja kerfi og því eldra sem tryggi þeim hópi örorkulífeyrisþega sambærilega fjárhæð og hann fékk samkvæmt útreikningum eldra kerfis. Er lagt til að samanburður þessi verði þannig að bornar verði saman annars vegar samanlögð fjárhæð samkvæmt hinum nýju ákvæðum, þ.e. örorkulífeyrir, heimilisuppbót og aldursviðbót, samkvæmt þeim reglum sem munu gilda frá 1. september 2025, nái frumvarpið fram að ganga, og hins vegar hámarksfjárhæð sérstakrar uppbótar á lífeyri vegna framfærslu skv. 2. mgr. 9. gr. gildandi laga um félagslega aðstoð sem nú nemur 335.128 kr. á mánuði fyrir einstaklinga sem uppfylla ekki skilyrði fyrir greiðslu heimilisuppbótar og 421.380 kr. fyrir þá sem uppfylla þau skilyrði. Þar sem 5% tekjutryggingar og 50% aldursviðbótar samkvæmt lögum um almannatryggingar hafa ekki áhrif á útreikning sérstakrar uppbótar á lífeyri vegna framfærslu samkvæmt gildandi reglum er lagt til að þeim fjárhæðum verði bætt við í hlutfalli við greiðslurétt hvers og eins. Nemur fjárhæð 5% tekjutryggingar nú 10.090 kr. á mánuði og fjárhæð 50% fullrar aldursviðbótar nemur 31.510 kr. Þá er gert ráð fyrir að draga skuli frá fjárhæðinni 65% þeirra tekna sem örorkulífeyrisþegi aflar sér á því tímabili sem samanburðarútreikningur tekur til, en það er sama hlutfall og gildir nú við útreikning á sérstakri uppbót á lífeyri vegna framfærslu. Leiði samanburður samkvæmt framansögðu í ljós að fjárhæð samkvæmt eldri ákvæðum laga um almannatryggingar og laga um félagslega aðstoð verður hærri en fjárhæð greiðslna frá og með 1. september 2025 er lagt til að Tryggingastofnun skuli greiða lífeyrisþega mismuninn að því tilskildu að hann eigi lögheimili hér á landi, sbr. 2. mgr. 1. gr. laga um félagslega aðstoð.
Til frekari skýringar væri formúlan fyrir útreikningi greiðslna samkvæmt eldra kerfi eftirfarandi:
Framfærsluviðmið án eða með heimilisuppbót + (50% af fullum rétti í aldursviðbót * hlutfallsréttur í aldursviðbót + 5% af fullum rétti í tekjutryggingu) * réttindahlutfall - tekjur -greiðsluréttur í nýju kerfi.
Eða:
335.128 + 86.252 fyrir þá sem fá greidda heimilisuppbót + (31.510 * hlutfallsréttur í aldursviðbót + 10.090) * réttindahlutfall - tekjur - greiðsluréttur í nýju kerfi.
Til enn frekari skýringar má taka sem dæmi örorkulífeyrisþega sem fær greidda heimilisuppbót, var metinn til örorku í fyrsta sinn 34 ára gamall og á því 45% rétt í aldursviðbót, er með 75% búsetuhlutfall og fær 50.000 kr. á mánuði úr lífeyrissjóði:
421.380 + (31.510 * 0,45 + 10.090) * 0,75 - 32.500 - 339.000 = 68.082 kr. Fjárhæðin 32.500 er 50.000 * 65%. Fjárhæðin 339.000 kr. er lífeyrisréttur í nýju kerfi miðað við 75% réttindahlutfall, heimilisuppbót og 50% aldursviðbót eða (380.000 + 57.000 + 15.000) * 75%. Greiðsla samkvæmt nýju greiðslukerfi með samanburðargreiðslu væri þannig 339.000 + 68.082 = 407.082 kr. sem jafngildir þeirri fjárhæð sem sami einstaklingur fengi samkvæmt gildandi ákvæðum.
Gert er ráð fyrir að einungis þeir örorkulífeyrisþegar sem uppfylla skilyrði 2. mgr. 1. gr. laga um félagslega aðstoð um lögheimili hér á landi fái greidda þá fjárhæð sem hærri reynist en um er að ræða sérstaka samanburðargreiðslu sem gert er ráð fyrir að verði greidd á sama grundvelli og sérstök uppbót á lífeyri vegna framfærslu skv. 2. mgr. 9. gr. laganna og er aðeins greidd þeim lífeyrisþegum sem eiga lögheimili á Íslandi.
Að mati félags- og vinnumarkaðsráðuneytisins og Tryggingastofnunar er ekki talið ráðlegt að viðhalda útreikningum eldra greiðslukerfis vegna kostnaðar við að viðhalda eldra tölvukerfi Tryggingastofnunar og flækjustigs við útreikninga. Hið nýja bráðabirgðaákvæði sem hér er lagt til mun veita umræddum örorkulífeyrisþegum sambærilegar greiðslur í nýju greiðslukerfi og þeir fá í gildandi kerfi. Þar sem eldra kerfi verður lokað er ekki gert ráð fyrir að fjárhæðir hámarksgreiðslna samkvæmt því kerfi hækki frá því sem gildir á árinu 2025, sem mun gera það að verkum að sá samanburður sem hér er lagður til fjarar út með tímanum og er því ekki talin þörf á að kveða sérstaklega á um að samanburðurinn skuli fara fram í nánar tiltekinn tíma.
Í fimmta lagi er lagt til að hið nýja fyrirkomulag skuli endurskoðað innan fimm ára frá gildistöku þess. Er sú tillaga í samræmi við niðurstöðu samráðshóps um breytt framfærslukerfi almannatrygginga, sem skilaði skýrslu árið 2019. Niðurstaða samráðshópsins byggðist á því að þegar kæmi að endurskoðun laganna lægi fyrir samantekt um reynsluna af hinu nýja fyrirkomulagi. Er gert ráð fyrir að samantektin byggist á tölulegum upplýsingum og greiningum á reynslunni af framkvæmd laganna bæði gagnvart notendum og stjórnsýslunni.
Jafnframt er lagt til að ráðherra skipi starfshóp þriggja til fimm sérfræðinga sem greini áhrifin og meti hvort markmiðin með kerfisbreytingunum hafi náð fram að ganga. Er gert ráð fyrir að starfshópurinn verði skipaður fyrir árslok 2026, þ.e. um ári eftir gildistöku fyrirhugaðra breytinga og að starfshópurinn skili skýrslu til ráðherra eigi síðar en 31. desember 2029, þ.e. u.þ.b. fjórum árum eftir gildistöku. Miðast það tímamark við að byggja megi á tölfræði nokkurra ára, m.a. varðandi nýgengi örorku og fjölda greiðsluþega í breyttu framfærslukerfi. Gengið er út frá því að starfshópurinn skili ráðherra áfangaskýrslum eftir því sem verkinu vindur fram.
Meginhlutverk starfshópsins verður að fylgjast með innleiðingu kerfisbreytingarinnar, meta árangur af henni, sérstaklega hinna nýju greiðsluflokka, þ.e. hlutaörorkulífeyris og sjúkra- og endurhæfingargreiðslna, meta áhrif á einstaka hópa fólks sem ekki hefur fulla getu til virkni á vinnumarkaði og leggja fram tillögur að breytingum ef svo ber undir. Einnig er hópnum ætlað að fylgjast með þróun útgjalda og meta hvernig til hefur tekist með þeim ákvæðum sem snúa að samstarfi þjónustuaðila.
Um 13. gr.
Um 14. gr.
Um 15. gr.
Um 16. gr.
Þá eru lagðar til breytingar á 3. mgr. 8. gr. laganna sem kveður á um fjárhæð og útreikning heimilisuppbótar. Í stað þess að vísað sé til einstaklings sem fær greiddan endurhæfingarlífeyri skv. 7. gr. laga um félagslega aðstoð verði vísað til einstaklings sem fær greiðslur skv. IV. kafla laga um almannatryggingar, þ.e. örorkulífeyri, hlutaörorkulífeyri eða sjúkra- og endurhæfingargreiðslur. Einnig er gert ráð fyrir að fjárhæð heimilisuppbótar verði 684.000 kr. á ári, sem nemur 57.000 kr. á mánuði, og jafngildir það 15% af fjárhæð örorkulífeyris. Loks er gert ráð fyrir að um útreikning heimilisuppbótar til örorkulífeyrisþega vegna búsetu fari skv. 24. gr. laga um almannatryggingar og á það bæði við um útreikning heimilisuppbótar til þeirra sem fá greiddan örorkulífeyri skv. a-lið 3. gr. og hlutaörorkulífeyri skv. b-lið 3. gr. frumvarpsins.
Við mat á fjárhæð heimilisuppbótar í nýju kerfi var litið til skýrslu sérfræðingahóps um neysluviðmið fyrir heimili á Íslandi en þar kemur fram að grunnviðmið einstaklings án samgangna og húsnæðis er 15% hærra en helmingur af grunnviðmiði pars og 14% hærra ef samgöngur eru teknar með. Í ljósi þess að heimilisuppbót er ætlað að mæta óhagræði af því að reka heimili einn þykja rök hníga að því að nota það viðmið. Verður jafnframt að líta til þess að húsnæðiskostnaði er mætt með húsnæðisbótum og kostnaði vegna barna með barnalífeyri og barnabótum. Þar af leiðandi var ekki litið til þeirra útgjaldaliða við mat á fjárhæð heimilisuppbótar.
Þá er lagt til að um útreikning heimilisuppbótar vegna tekna fari skv. 24., 25. og 27. gr. laga um almannatryggingar þar sem gert er ráð fyrir að samanlögð fjárhæð þeirra greiðslna sem greiðsluþegi fær, þ.m.t. heimilisuppbót samkvæmt lögum um félagslega aðstoð, skuli lækka um 45% af tekjum greiðsluþega umfram frítekjumörk, sbr. g-lið 3. gr. frumvarpsins, uns hún fellur niður. Ekki eru lagðar til breytingar frá gildandi lögum hvað varðar áhrif búsetu á útreikning heimilisuppbótar örorkulífeyrisþega og er því óbreytt að tekið skuli mið af búsetu þeirra hér á landi. Hvað sjúkra- og endurhæfingargreiðslur varðar er lagt til að heimilisuppbótin með þeim greiðist óháð tímalengd búsetu hér á landi og fylgi þannig sömu reglu og gildir um útreikning sjúkra- og endurhæfingargreiðslnanna.
Um 17. gr.
Í öðru lagi er lagt til að 2. og 4. mgr. 9. gr. laganna falli brott en þar er kveðið á um skilyrði fyrir greiðslu sérstakrar uppbótar á lífeyri vegna framfærslu og útreikning uppbótarinnar. Eins og áður hefur komið fram er lagt til að þessi greiðsluflokkur verði sameinaður örorkulífeyri og tekjutryggingu samkvæmt lögum um almannatryggingar undir heitinu örorkulífeyrir og verður því ekki lengur þörf á þessum ákvæðum. Loks er gert ráð fyrir að fyrirsögn greinarinnar verði Uppbætur vegna kostnaðar þar sem gert er ráð fyrir að ekki verði lengur kveðið á um sérstaka uppbót á lífeyri vegna framfærslu í lögunum.
Um 18. gr.
Einnig er í b-lið 2. mgr. gert ráð fyrir að áfram verði að heimilt að greiða ellilífeyrisþegum uppbót vegna reksturs bifreiðar en vísun til örorkulífeyrisþega og örorkustyrkþega verði felld brott og í stað þess verði kveðið á um heimild til að greiða einstaklingum sem fá greiðslur skv. IV. kafla laga um almannatryggingar uppbót, en þar er um að ræða örorkulífeyri, þ.m.t. hlutaörorkulífeyri, og sjúkra- og endurhæfingargreiðslur. Loks er lagt til að fyrirsögn greinarinnar verði Greiðslur vegna bifreiðakostnaðar en það þykir meira lýsandi fyrir efni ákvæðisins þar sem kveðið er á um greiðslur vegna bifreiðakostnaðar greiðsluþega en ekki bifreiðakostnaðinn sem slíkan.
Um 19. gr.
Um 20. gr.
Um 21. gr.
Í 4. mgr. 12. gr. laga um vinnumarkaðsaðgerðir er kveðið á um að ráðherra sé heimilt að fela Vinnumálastofnun að semja við fyrirtæki eða stofnanir um að þau ráði til vinnu öryrkja sem fá greiddan örorkulífeyri, örorkustyrk, endurhæfingarlífeyri eða slysaörorkubætur undir 50% og hafa vinnugetu sem ekki hefur nýst á vinnumarkaði og hafa ekki verulegar aðrar tekjur til lífsviðurværis en lífeyri almannatrygginga. Jafnframt er kveðið á um að lækkun lífeyrisgreiðslna á starfstímabilinu fari eftir almennum reglum um lækkun á hverjum tíma. Lagt er til að gerðar verði orðalagsbreytingar á 4. mgr. þannig að kveðið verði á um að Vinnumálastofnun sé heimilt að gera samninga við fyrirtæki eða stofnanir um greiðslu styrks til viðkomandi fyrirtækis eða stofnunar ráði þau til starfa atvinnuleitanda, sem á rétt á örorkulífeyri, hlutaörorkulífeyri eða sjúkra- og endurhæfingargreiðslum á grundvelli laga um almannatryggingar. Verður þannig áfram gert ráð fyrir að stuðningur í formi vinnusamninga, í tengslum við atvinnuþátttöku einstaklinga með skerta getu til virkni á vinnumarkaði, verði í umsýslu Vinnumálastofnunar eins og verið hefur. Þá er lagt til að ráðherra skuli setja reglugerð þar sem nánar verður kveðið á um gerð fyrrnefndra vinnusamninga, þ.m.t. þau skilyrði sem þurfa að vera uppfyllt og fjárhæðir styrkja.
Um 22. gr.
Þá er gert ráð fyrir að kveðið verði á um skyldu Vinnumálastofnunar til að miðla nauðsynlegum upplýsingum til annarra þjónustuaðila, þegar það á við, í gegnum sameiginlega þjónustugátt kerfanna og Tryggingastofnunar. Vinnumálastofnun mun í því sambandi bera að upplýsa hlutaðeigandi einstaklinga um fyrirhugaða vinnslu persónuupplýsinga í samræmi við 2. mgr. 17. gr. laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018, sbr. 14. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2016/679.
Um nánari umfjöllun um samstarf þjónustuaðila og skyldu kerfanna til að miðla upplýsingum í því sambandi vísast til umfjöllunar í kafla 3.2 sem og skýringa við e-lið 3. gr. frumvarpsins.
Um 23. gr.
Í a-lið er lagt til að í 16. gr. laganna verði kveðið á um virknistyrki. Er lagt til að Vinnumálastofnun verði heimilt að greiða virknistyrk til atvinnuleitenda sem eiga rétt á hlutaörorkulífeyri á grundvelli laga um almannatryggingar. Mikilvægt þykir að afkoma einstaklinga sem uppfylla skilyrði fyrir hlutaörorkulífeyri, sbr. b-lið 3. gr. frumvarpsins, sé tryggð til jafns við afkomu einstaklinga sem uppfylla skilyrði fyrir örorkulífeyri í þeim tilvikum þegar viðkomandi einstaklingar eru í virkri atvinnuleit samhliða því að þeir fá greiddan hlutaörorkulífeyri. Jafnframt er gert ráð fyrir að Vinnumálastofnun skuli veita viðkomandi einstaklingum sérstakan einstaklingsmiðaðan stuðning við atvinnuleitina. Er þetta lagt til þar sem ætla má að þeir atvinnuleitendur sem fá greiddan hlutaörorkulífeyri samhliða atvinnuleit þurfi í það minnsta í einhverjum tilvikum á þjónustu að halda sem er umfram þá hefðbundnu þjónustu sem Vinnumálastofnun veitir atvinnuleitendum almennt. Þá er gengið út frá því að Vinnumálastofnun geti á grundvelli þjónustusamninga, sbr. 2. mgr. 12. gr. laga um vinnumarkaðsaðgerðir, falið öðrum þjónustuaðilum, svo sem starfsendurhæfingarsjóðum, að annast einstaklingsmiðaðan stuðning við starfsleit tiltekinna atvinnuleitenda án þess að það hafi áhrif á möguleika þeirra til að fá virknistyrk frá Vinnumálastofnun.
Í 2. mgr. ákvæðisins er lagt til að skilyrði fyrir virknistyrk sé, til viðbótar við það sem að framan er rakið þess efnis að viðkomandi eigi rétt á hlutaörorkulífeyri á grundvelli laga um almannatryggingar, að viðkomandi sé búsettur og með skráð lögheimili sem og staddur hér á landi og teljist í virkri atvinnuleit að uppfylltum nánar tilgreindum skilyrðum. Lagt er til að skilyrði þess að atvinnuleitandi geti talist í virkri atvinnuleit séu að hann hafi frumkvæði að starfsleit og sé reiðubúinn, án sérstaks fyrirvara, að taka hvert það starf sem greitt er fyrir í samræmi við gildandi lög og kjarasamninga og honum er unnt að gegna í ljósi getu hans til virkni á vinnumarkaði. Með frumkvæði að atvinnuleit er m.a. átt við að viðkomandi leiti sjálfur að starfi, svo sem með því að sækja um störf sem auglýst eru laus til umsóknar, en í því sambandi verður þó að gera þá kröfu að viðkomandi geti sýnt fram á atvinnuleit sína, til að mynda með því að leggja fram starfsleitaráætlun máli sínu til stuðnings. Er þó gengið út frá því að ráðgjafar Vinnumálastofnunar komi viðkomandi atvinnuleitendum til aðstoðar við að finna starf á vinnumarkaði eftir því sem þörf krefur, enda gert ráð fyrir að viðkomandi einstaklingum skuli veittur sérstakur einstaklingsmiðaður stuðningur við atvinnuleit. Líkt og að framan er rakið telst atvinnuleitandi í virkri atvinnuleit ef hann er reiðubúinn að taka starfi án sérstaks fyrirvara. Felur þetta sem dæmi í sér að gert er ráð fyrir að foreldrar í virkri atvinnuleit hafi almennt trygga gæslu fyrir börn sín, eftir því sem við á, en gert er ráð fyrir að slíkar upplýsingar komi fram í umsókn um þátttöku vinnumarkaðsaðgerðum, sbr. 7. gr. laganna.
Þann tíma sem atvinnuleitandi telst vera í virkri atvinnuleit er gert ráð fyrir að hann eigi ekki rétt á launum eða öðrum greiðslum í tengslum við störf á vinnumarkaði. Hér er átt við laun fyrir hvers konar störf, þar á meðal nefndarstörf eða stjórnarsetu.
Einnig er gert ráð fyrir að atvinnuleitandi þurfi að hafa vilja og getu til að taka þátt í vinnumarkaðsúrræðum sem standa viðkomandi til boða til að geta talist í virkri atvinnuleit en reynslan hefur sýnt að þátttaka í slíkum úrræðum getur oft verið stór þáttur í því að atvinnuleitandi finni starf á vinnumarkaði. Er gengið út frá því að þetta feli m.a. í sér að atvinnuleitandi fari eftir þeirri ráðgjöf sem ráðgjafar Vinnumálastofnunar veita honum.
Þá verði kveðið sérstaklega á um að atvinnuleitandi skuli vera reiðubúinn til að veita Vinnumálastofnun nauðsynlegar upplýsingar til að stofnunin geti gefið honum kost á þátttöku í viðeigandi vinnumarkaðsúrræðum og auka líkur á að hann fái starf á vinnumarkaði. Í þessu sambandi kann að vera um að ræða aðrar upplýsingar en þær sem fram koma í samþættu sérfræðimati, sem sýna fram á að viðkomandi hafi ekki getu til að gegna tilteknum störfum, en afar þýðingarmikið getur verið að réttar upplýsingar liggi fyrir þannig að viðkomandi geti fengið viðeigandi þjónustu hjá Vinnumálastofnun við atvinnuleitina.
Lagt er til í 3. mgr. að fjárhæð virknistyrks skuli nema mismun hlutaörorkulífeyris og örorkulífeyris samkvæmt lögum um almannatryggingar. Þar sem frumvarp þetta gerir ráð fyrir að fullur örorkulífeyrir skuli nema 4.560.000 kr. á ári, eða 380.000 kr. á mánuði, og fullur hlutaörorkulífeyrir skuli nema 3.420.000 kr. á ári, eða 285.000 kr. á mánuði, mun fjárhæð virknistyrks nema 95.000 kr. á mánuði (380.000 kr. – 285.000 kr.). Ekki er gert ráð fyrir að aðrar breytur sem kunna að hafa áhrif á greiðslur almannatrygginga, svo sem aldur, tekjur eða heimilisaðstæður atvinnuleitanda, hafi áhrif á fjárhæð virknistyrks heldur verði um að ræða fasta fjárhæð sem nemi mismun hlutaörorku- og örorkulífeyris samkvæmt lögum um almannatryggingar. Enn fremur er gert ráð fyrir að fjárhæð virknistyrks taki breytingum í samræmi við þær breytingar sem síðar verða á fjárhæðum fulls örorku- og hlutaörorkulífeyris samkvæmt lögum um almannatryggingar. Munu þannig þeir einstaklingar sem fá greiddan hlutaörorkulífeyri fá sambærilegar fjárhæðir greiddar sér til framfærslu á meðan þeir sinna virkri atvinnuleit og þeir einstaklingar sem fá greiddan örorkulífeyri.
Í b-lið er gert er ráð fyrir að í 1. mgr. 16. gr. a verði kveðið á um það tímabil sem virknistyrkur er greiddur. Lagt er til að atvinnuleitandi sem uppfylli skilyrði 1. og 2. mgr. 16. gr. geti fengið greiddan virknistyrk í 24 mánuði frá þeim degi er Vinnumálastofnun tók við umsókn hans, sbr. 1. mgr. 7. gr. laganna, nema annað leiði af lögunum. Almennt þykir mikilvægt að atvinnuleitendur fái sem fyrst viðeigandi aðstoð við að komast út á vinnumarkaðinn en reynslan hefur sýnt að því lengur sem fjarvera einstaklings frá vinnumarkaði varir þeim mun erfiðara getur reynst fyrir viðkomandi að komast á vinnumarkaðinn að nýju. Þá er gert ráð fyrir að sá tími sem virknistyrkur hefur verið felldur niður, sbr. fyrirhuguð 16. gr. b, teljist hluti tímabilsins.
Lagt er til að í 2. mgr. ákvæðisins verði kveðið á um að greiðsla virknistyrks falli niður hefji atvinnuleitandi störf á vinnumarkaði. Er þannig gert ráð fyrir að ekki komi til greiðslu virknistyrks fyrir sama tímabil og einstaklingur sem fær greiddan hlutaörorkulífeyri starfar á vinnumarkaði. Er í því sambandi átt við störf hjá atvinnurekanda eða sem sjálfstætt starfandi einstaklingur sem og hvers konar tilfallandi vinnu. Taki atvinnuleitandi að sér tilfallandi vinnu er ekki gert ráð fyrir að virknistyrkur sé greiddur fyrir þá daga sem vinnan er innt af hendi. Þá teljist sá tími sem viðkomandi starfar á vinnumarkaði eftir að tímabil skv. 1. mgr. hefst ekki hluti tímabilsins.
Í 3. mgr. ákvæðisins er lagt til að kveðið verði á um að tímabil sem virknistyrkur er greiddur haldi áfram að líða þegar viðkomandi atvinnuleitandi sækir um að nýju, sbr. 1. mgr. 7. gr. laganna, eftir að hafa starfað í skemmri tíma en 12 mánuði á innlendum vinnumarkaði frá því að hann fékk síðast greiddan virknistyrk. Þá er gert ráð fyrir að nýtt tímabil sem virknistyrkur er greiddur hefjist hafi viðkomandi starfað á innlendum vinnumarkaði í a.m.k. 12 mánuði frá því að hann fékk síðast greiddan virknistyrk. Er þannig gert ráð fyrir að atvinnuleitendur geti endurnýjað tímabil sem virknistyrkur er greiddur eftir að hafa starfað á innlendum vinnumarkaði í 12 mánuði.
Í c-lið er lagt til að í 16. gr. b verði kveðið á um þau tilvik sem kunna að valda því að greiðsla virknistyrks falli niður. Í ljósi þess að um viðkvæman hóp kann að vera að ræða er hér gert ráð fyrir ríkara svigrúmi fyrir atvinnuleitendur þegar kemur að virkri atvinnuleit en almennt gildir um virka atvinnuleit innan atvinnuleysistryggingakerfisins. Eðlilegt þykir þó að í þeim tilvikum er skilyrði fyrir virknistyrk teljast ekki uppfyllt kunni það að verða til þess að virknistyrkur falli niður en mikilvægt þykir að ekki sé gengið lengra en þörf krefur við beitingu slíkra reglna.
Er lagt til að atvinnuleitandi sem hafnar starfi sem honum sannanlega býðst eftir að hann hefur verið í atvinnuleit í a.m.k. tvo mánuði frá því að Vinnumálastofnun barst umsókn hans, sbr. 1. mgr. 7. gr. laganna, skuli ekki fá greiddan virknistyrk skv. fyrirhugaðri 16. gr. fyrr en að tveimur mánuðum liðnum, sem ella hefði verið greitt fyrir, frá þeim degi er Vinnumálastofnunar tilkynnti viðkomandi að virknistyrkur hefði verið felldur niður. Lagt er til að hið sama eigi við um þann sem hafnar því að fara í atvinnuviðtal sem honum sannanlega býðst eða sinnir ekki atvinnuviðtali án ástæðulausrar tafar. Gengið er út frá því að það geti jafnframt falist í framkomu viðkomandi einstaklings í starfsviðtali, sem leggja megi að jöfnu við höfnun starfsins. Þó er gert ráð fyrir að heimilt verði að líta til þess hvort réttlætanlegar ástæður hafi verið fyrir hendi í framangreindum tilvikum áður en virknistyrkur er felldur niður. Greiðslur virknistyrks geta samkvæmt því verið felldar niður tímabundið hafni atvinnuleitandi starfi sem sannanlega býðst án gildra ástæðna. Starfið þarf ekki að bjóðast fyrir milligöngu vinnumiðlunar Vinnumálastofnunar, enda áhersla lögð á frumkvæði atvinnuleitanda við atvinnuleit. Þá er gert ráð fyrir að hið sama eigi jafnframt við hafni atvinnuleitandi þátttöku í vinnumarkaðsúrræðum eða láti hjá líða að veita nauðsynlegar upplýsingar um það sem kann að hafa áhrif á virknistyrk hans. Eðlilegt þykir að atvinnuleitandi fái tveggja mánaða svigrúm til að leita sér að því starfi sem hann helst kýs að sinna áður en honum ber að taka því starfi sem býðst.
Gert er ráð fyrir að Vinnumálastofnun skuli meta hvort gildar ástæður hafi legið að baki ákvörðun atvinnuleitanda um að hafna starfi, atvinnuviðtali eða þátttöku í vinnumarkaðsaðgerðum. Er þá miðað við að til málefnalegra ástæðna geti talist aldur viðkomandi, félagslegar aðstæður sem tengjast skertri vinnufærni eða umönnunarskyldu vegna ungra barna eða annarra náinna fjölskyldumeðlima. Enn fremur er kveðið á um að Vinnumálastofnun skuli líta til heimilisaðstæðna atvinnuleitanda þegar hann hafnar starfi fjarri heimili sínu. Þá er lagt til stofnunin skuli taka tillit til aðstæðna þess sem getur ekki sinnt tilteknum störfum vegna skertrar getu til virkni a vinnumarkaði samkvæmt samþættu sérfræðimati eða vottorði sérfræðilæknis.
Lagt er til að í 3. mgr. verði kveðið á um að hafi virknistyrkur verið felldur niður og eitthvert þeirra tilvika sem vísað er til í 1. mgr. ákvæðisins eigi sér stað að nýju á sama tímabili skv. 16. gr. a skuli viðkomandi ekki fá greiddan virknistyrk fyrr en að þremur mánuðum liðnum frá þeim degi er Vinnumálastofnunar tilkynnti viðkomandi að virknistyrkur hefði verið felldur niður. Þá er gert ráð fyrir að ef slíkt tilvik endurtekur sig í þriðja sinn skuli viðkomandi atvinnuleitandi ekki fá greiddan virknistyrk fyrr en hann hefur starfað á innlendum vinnumarkaði í a.m.k. 12 mánuði frá því að hann fékk síðast greiddan virknistyrk.
Þá er í 4. mgr. kveðið á um að atvinnuleitandi skuli ekki fá greiddan virknistyrk fyrr en að sex mánuðum liðnum, sem ella hefði verið greitt fyrir, hafi hann starfað á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fékk greiddan virknistyrk eða á þeim tíma sem virknistyrkur hafði verið felldur niður skv. 1. eða 3. mgr. ákvæðisins og vísvitandi látið hjá líða að upplýsa Vinnumálastofnun um þau störf eða að hann hafi hætt atvinnuleit. Niðurfelling á greiðslum tekur gildi frá þeim degi sem Vinnumálastofnun tilkynnti viðkomandi atvinnuleitanda að virknistyrkur skyldi falla niður.
Í d-lið er lagt til að í 16. gr. c verði kveðið á um leiðréttingu og endurgreiðslu virknistyrks. Hafi atvinnuleitandi fengið hærri virknistyrk en honum bar verður honum gert að endurgreiða þá fjárhæð sem ofgreidd var. Lagt er til að hið sama gildi hafi atvinnuleitandi fengið virknistyrk fyrir tímabil sem hann uppfyllti ekki skilyrði fyrir slíkum styrk. Þá er gert ráð fyrir að ákvarðanir Vinnumálastofnunar um endurkröfu vegna ofgreidds virknistyrks séu aðfararhæfar.
Enn fremur er lagt til að Vinnumálastofnun beri að greiða atvinnuleitanda þá fjárhæð sem vangreidd hefur verið ásamt vöxtum hafi atvinnuleitandi fengið lægri virknistyrk en honum bar. Gert er ráð fyrir að í því sambandi sé miðað við vexti jafnháa vöxtum sem Seðlabanki Íslands ákveður og birtir á hverjum tíma skv. 1. mgr. 8. gr. laga um vexti og verðtryggingu, nr. 38/2001. Hið sama eigi við hafi niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála leitt til þess að atvinnuleitandi hafi átt að fá virknistyrk sem honum var synjað um. Þó falli vextir niður hafi virknistyrkur verið vangreiddar vegna skorts á upplýsingum frá atvinnuleitanda.
Í e-lið er lagt til að í 16. gr. d verði kveðið á um að á tímabili virknistyrks atvinnuleitanda skuli Vinnumálastofnun upplýsa Tryggingastofnun þegar atvinnuleit viðkomandi telst fullreynd að mati stofnunarinnar. Er gengið út frá því að þær upplýsingar verði sendar Tryggingastofnun í gegnum þjónustugátt, sbr. e-lið 3. gr. frumvarpsins, enda væri tilgangur þeirrar gáttar m.a. að tryggja samfellda þjónustu og greiðslur. Mikilvægt þykir í því sambandi að Tryggingastofnun fái tímanlega upplýsingar frá Vinnumálastofnun um hlutaörorkulífeyrisþega sem eru við það að ljúka tímabili virknistyrks. Í slíkum tilvikum kann að vera rétt að endurmeta stöðu viðkomandi einstaklings en við slíkt endurmat gæti Tryggingastofnun m.a. byggt á upplýsingum frá Vinnumálastofnun um hvort atvinnuleit væri fullreynd að mati Vinnumálastofnunar og eftir atvikum um þá þætti sem hefðu að mati stofnunarinnar verið þess valdandi að ekki hefði tekist að finna starf fyrir viðkomandi einstakling á vinnumarkaði á þeim tíma sem viðkomandi fékk greiddan virknistyrk, hvort sem þeir þættir vörðuðu stöðuna á innlendum vinnumarkaði almennt eða einstaklinginn sjálfan. Þó er ekki gengið út frá því að Vinnumálastofnun taki afstöðu til getu viðkomandi einstaklinga til virkni á vinnumarkaði enda muni Tryggingastofnun annast slíkt mat.
Um 24. gr.
Gengið er út frá því að í reglugerð um heilbrigðisumdæmi og hlutverk, starfsemi og þjónustu heilsugæslustöðva, heilbrigðisstofnana og sjúkrahúsa verði kveðið á um skyldu heilsugæslustöðva til að eiga samstarf við aðra þjónustuaðila um samhæfingu þjónustu í tengslum við endurhæfingu einstaklinga sem þurfa þjónustu fleiri en eins kerfis, en með því er átt við einstaklinga sem annaðhvort þurfa á þjónustu að halda frá fleiri en einu kerfi í einu eða þurfa að flytjast á milli þjónustuaðila. Þá er gengið út frá því að heilsugæslustöðvar verði aðilar að samningi sem þjónustuaðilar eiga samkvæmt ákvæðum frumvarpsins að gera um samstarf sín á milli, þar á meðal um starfsemi samhæfingarteyma, svo sem hvenær málum skuli vísað til teymanna, og hvernig ábyrgð á máli færist á milli einstakra kerfa. Er þannig ætlast til að þjónustuaðilar, þ.m.t. heilsugæslustöðvar, semji um samstarf sín á milli. Í slíkum samningi yrði m.a. samið um starfsemi samhæfingarteyma og skyldu hvers þjónustuaðila fyrir sig til að manna teymi með viðeigandi fagaðilum. Þrátt fyrir framangreint mun hver heilsugæslustöð ekki þurfa að vera sjálfstæður aðili að slíkum samningi þjónustuaðilanna heldur gæti til að mynda Heilsugæsla höfuðborgarsvæðisins verið aðili samningsins í tengslum við samstarf þjónustuaðila á höfuðborgarsvæðinu.
Þá er gert ráð fyrir að í fyrrgreindi reglugerð kveðið verði á um skyldu heilsugæslustöðva til að miðla nauðsynlegum upplýsingum til annarra þjónustuaðila, þegar það á við, í gegnum sameiginlega þjónustugátt kerfanna og Tryggingastofnunar.
Um nánari umfjöllun um samstarf þjónustuaðila og skyldu til að miðla upplýsingum í því sambandi vísast til umfjöllunar í kafla 3.2 sem og skýringa við e-lið 3. gr. frumvarpsins.
Um 25. gr.
Þá er kveðið á um skyldu sveitarfélaga til að miðla nauðsynlegum upplýsingum til annarra þjónustuaðila, þegar það á við, í gegnum sameiginlega þjónustugátt kerfa og Tryggingastofnunar. Sveitarfélögum bæri í því sambandi að upplýsa hlutaðeigandi einstaklinga um fyrirhugaða vinnslu persónuupplýsinga í samræmi við 2. mgr. 17. gr. laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018, sbr. 14. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2016/679.
Um nánari umfjöllun um samstarf þjónustuaðila og skyldu kerfanna til að miðla upplýsingum í því sambandi vísast til umfjöllunar í kafla 3.2 sem og skýringa við e-lið 3. gr. frumvarpsins.
Um 26. gr.
Hér eru lagðar til orðalagsbreytingar í samræmi við fyrirhugaðar breytingar á lögum um félagslega aðstoð annars vegar og lögum um almannatryggingar hins vegar hvað varðar nýjan greiðsluflokk almannatrygginga sem koma á í stað endurhæfingarlífeyris samkvæmt lögum um félagslega aðstoð.
Um 27. gr.
Þá er lagt til að kveðið verði á um skyldu starfsendurhæfingarsjóða til að miðla nauðsynlegum upplýsingum til annarra þjónustuaðila, þegar það á við, í gegnum sameiginlega þjónustugátt kerfanna og Tryggingastofnunar. Er gert ráð fyrir að starfsendurhæfingarsjóðum beri í því sambandi að upplýsa hlutaðeigandi einstaklinga um fyrirhugaða vinnslu persónuupplýsinga í samræmi við 2. mgr. 17. gr. laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018, sbr. 14. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2016/679.
Um nánari umfjöllun um samstarf þjónustuaðila og skyldu kerfanna til að miðla upplýsingum í því sambandi vísast til umfjöllunar í kafla 3.2 sem og skýringa við e-lið 3. gr. frumvarpsins.
Um 28. gr.
Hér er lagt til að hlutaörorkulífeyri samkvæmt lögum um almannatryggingar verði bætt við þær tekjur einstaklings sem kveðið er á um í ákvæðinu að skerði greiðslur samkvæmt lögum um atvinnuleysistryggingar. Er þetta lagt til þar sem mikilvægt þykir að skýrt sé kveðið á um í lögum um atvinnuleysistryggingar að hlutaörorkulífeyrir skerði greiðslur samkvæmt lögunum með sama hætti og örorkulífeyrir samkvæmt gildandi lögum í þeim tilvikum þegar einstaklingur fær greiðslur samkvæmt lögum um almannatryggingar og lögum um atvinnuleysistryggingar fyrir sama tímabil.
Um 29. gr.
Hér er lagt til að í stað endurhæfingarlífeyris samkvæmt lögum um félagslega aðstoð verði vísað til sjúkra- og endurhæfingargreiðslna samkvæmt lögum um almannatryggingar. Er þetta lagt til í samræmi við þær breytingar sem gert er ráð fyrir að verði á lögum um félagslega aðstoð annars vegar og lögum um almannatryggingar hins vegar, en rétt þykir að greiðslur sem einstaklingar í endurhæfingu fá og ætlaðar eru til framfærslu teljist áfram ósamrýmanlegar greiðslum samkvæmt lögum um atvinnuleysistryggingar. Jafnframt er lagt til að hið sama gildi um virknistyrk samkvæmt lögum um vinnumarkaðsaðgerðir, sbr. 24. gr. frumvarpsins. Er þannig gert ráð fyrir að sá sem fái slíkar greiðslur teljist ekki tryggður samkvæmt lögum um atvinnuleysistryggingar á sama tímabili.
Um 30. gr.
Þá er lagt til að við ákvæðið bætist ný málsgrein þar sem kveðið verði á um að foreldri sem fái virknistyrk samkvæmt lögum um vinnumarkaðsaðgerðir geti ekki á sama tímabili nýtt rétt sinn til greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði.
Um 31. gr.
Um 32. gr.
Um 33. gr.
Þá er lagt til að í við ákvæðið bætist ný málsgrein þar sem kveðið verði á um að foreldri sem fái virknistyrk samkvæmt lögum um vinnumarkaðsaðgerðir geti ekki á sama tímabili nýtt rétt sinn til greiðslna í sorgarleyfi.
Um 34. gr.
Um 35. gr.
Um 36. og 37. gr.
Um 38. og 39. gr.
Um 40. gr.
